財政部、交通運輸部 12 日聯合對外發文，決定今年在政府收費公路領域試點發行收費公路專項債券。
從昔日政府高度依賴銀行借貸籌資修路，到未來政府隻能靠發債破解融資難題，這一顛覆性改變能否緩解我國收費公路建設融資困境，防范收費公路債務風險？
我國 " 貸款修路、收費還貸 " 模式將改為政府發行專項債券
近日，財政部、交通部印發瞭《地方政府收費公路專項債券管理辦法 ( 試行 ) 》（財預〔2017〕97 號）。《辦法》明確地方政府收費公路專項債券是地方政府專項債券的一個品種，是指地方政府為發展政府收費公路舉借，以項目對應並納入政府性基金預算管理的車輛通行費收入、專項收入償還的專項債券。
收費公路專項債券資金專項用於政府收費公路項目建設，優先用於國傢高速公路項目建設，重點支持 " 一帶一路 "、京津冀協同發展、長江經濟帶三大戰略規劃的政府收費公路項目建設。收費公路專項債券資金不得用於經營性收費公路，也不得用於非收費公路項目建設，不得用於經常性支出和公路養護支出，也不得用於償還存量債務。
開 " 前門 " 補融資缺口
2016 年全國收費公路統計公報顯示，2016 年全國收費公路債務餘額為 4.86 萬億元，其中政府還貸公路 2.61 萬億元，經營性公路 2.25 萬億元。
這樣的債務餘額意味著什麼？" 相當於政府還貸公路每收 10 元通行費，有 7 元需要支付給銀行等債權人用於償還債務利息，其中不包含償還債務本金支出。" 交通運輸部規劃研究院高級工程師王燕弓說，由於債務規模較大、銀行貸款融資成本偏高，使得收費公路特別是政府還貸公路的利息負擔十分沉重。
2016 年，政府還貸公路的利息支出為 1278 億元，占 1811 億元通行費收入的 70.6%。" 無論是政府還貸公路還是經營性公路，建設投資的七成左右都是以銀行貸款為主的債務性資金。" 王燕弓說。
自從 2015 年《預算法》修訂出臺後，國傢對政府舉債方式收緊和規范，政府不能再靠銀行貸款對新修建的收費公路進行融資。原先政府 " 貸款修路、收費還貸 " 的模式無法為繼，必須開辟新的融資渠道，滿足全國所有收費公路的建設需求。
我國收費公路分為 " 政府還貸公路 " 和 " 經營性公路 " 兩部分，前者是指政府交通主管部門利用貸款修建的公路，後者是指社會資本通過 BOT 方式投資建設或者有償受讓收費權的公路。
按照國傢公路網規劃，到 2030 年，我國將建成 11.8 萬公裡國傢高速公路網，另規劃 1.8 萬公裡遠期展望線，基本實現高速公路對城區 20 萬以上人口城市的全覆蓋。截至 2016 年底，國傢高速公路網已經建成通車 9.92 萬公裡，完成瞭約 73% 的建設目標，剩下的主要集中在中西部地區，大多是難啃的 " 硬骨頭 "。
交通運輸部科學研究院高級工程師楊建平說，由於經營性公路對投資回報的要求，在公路建設經濟效益偏低、但社會效益非常高的地區和路線，依然需要依靠政府出面，通過依法發行專項債券的方式籌集收費公路建設資金，就是開 " 前門 " 補融資缺口。
" 堵後門 " 確保償還能力與發債規模相匹配
我國收費公路償債資金壓力與公路建設資金缺口相互疊加，一方面是公路的建設需求，另一方面是債務的階段性、局部性風險問題不容忽視。發行收費公路政府專項債券，會給公路建設帶來什麼影響？
試行辦法明確，收費公路專項債券資金專項用於政府收費公路項目建設，優先用於國傢高速公路項目建設，重點支持 " 一帶一路 "、京津冀協同發展、長江經濟帶三大戰略規劃的政府收費公路項目建設。
" 這將有效遏制一些地方的盲目建設。" 王燕弓表示，與以前政府還貸公路 " 修多少路，貸多少款 " 的方式相比，未來政府收費公路是按照 " 發多少債，修多少路 " 的方式發展，兩者在規模控制方面有著本質的區別。後者可以通過對不同地區、不同時間、不同項目發行政府專項債券額度的調控，有效調整收費公路建設規模和建設節奏，確保政府收費公路償還能力與發債規模相匹配。
根據試行辦法，收費公路專項債券資金不得用於經營性收費公路，也不得用於非收費公路項目建設，不得用於經常性支出和公路養護支出，也不得用於償還存量債務。債券收支納入政府性基金預算管理，接受人大監督；收費公路專項債券按照市場化原則發行，期限、結構明確合理，信息公開透明，便於市場和公眾監督。
" 有利於降低偏高的融資成本、合理控制債務規模、有效防范債務風險，還可以大幅降低收費公路投資門檻，將動輒幾十、上百億的巨額投資化整為零變為專項債券，吸引包括中小投資者在內的更多社會資本投資公路基礎設施建設。" 王燕弓說，通過政府增信作用，給予社會投資者穩定預期和公開、透明、合理的投資回報，可以避免社會資本直接投資建設運營收費公路項目存在的經營風險。
算好收費公路發展細賬
" 和收費公路總體債務相比，發行債券隻是杯水車薪。" 楊建平說，發行收費公路專項債券，是針對未來要修建的公路，屬於增量部分，對於已經建成的政府還貸公路，也就是存量部分，並不適用。收費公路背後的主要支出是剛性的，債依然要還，路依然要養。
關於收費公路，群眾希望降低收費標準或減免通行費。" 一旦收費標準突破連利息都無法支付的警戒線，需要借新還息時，收費公路債務雪球將會越滾越大，失去控制。" 國傢行政學院交通運輸管理改革研究課題組組長王偉說，在收費公路整體收不抵支、收支缺口逐年成倍擴大的情況下，減免通行費的實質是在降低收費公路的還本付息能力，意味著償債能力的下降和償債進度的放緩。
從 2016 年收費公路統計公報看，當年收費公路整體債務風險可控，但由於存在收支缺口 4143.3 億元，大量債務需要依靠舉借新債償還，這會使未來的償債壓力逐年加大。
" 能否清償債務餘額，主要取決於未來收入的變化和收費期限的長短。" 王偉說，債務風險的關鍵在於收費期限，隻要收費期限能符合實際需要，收入覆蓋管養成本、利息後還具有還本能力，最終實現債務清償的問題不大。
交通運輸部公路科學研究院研究員虞明遠說，公路交通的巨大成就和巨額債務的矛盾，經濟社會對公路發展需求增長與政府財政能力不足的矛盾，成為我國公路的深層次、突出矛盾。
有沒有解決公路建設的巨額債務與發展資金、促進公路可持續發展的治本之策？" 十三五 " 現代綜合交通運輸體系發展規劃明確提出，完善收費公路政策，逐步建立高速公路與普通公路統籌發展機制。
虞明遠表示，要算好收費公路發展細賬，厘清債務風險投資壓力，避免出現 " 按下葫蘆浮起瓢 " 的問題。盡快修訂完善收費公路管理條例。政府的公共財政性資金要更多投向國省道幹線和農村公路的建設、改造與養護，建立健全公路管理體制，使有限的資金發揮最大的效益；對於占路網不足 4% 的收費公路，要更多利用社會資源，探索有效地收費公路管理的體制機制。
