原標題 : 人大代表 " 挑錯 "，5 天後財政部回應
文 & 攝 | 張雅 編輯 | 熊穎琪
" 現有的預算信息，無法細致到讓人大代表去判斷資金使用是否正確。" 全國人大代表、上海財經大學公共經濟與管理學院院長劉小兵，在接受政知道（微信 ID：upolitics）采訪時，對目前的預算報告做出上述評價。
他認為，這可能和目前的收支分類科目不盡合理有關。為此，他提出相關建議，並在 3 月 13 日收到瞭財政部的回復，表示已在預算報告中增加 " 完善政府收支分類科目 "。
14.5 億的勞務費為誰花？
政知道（微信 ID: upolitics）：您如何評價今年的財政預算報告工作？
劉小兵：審查瞭全國和中央本級的財政預算報告，反映出的問題和地方的情況差不多。首先我們肯定它的進步，給的材料比以往要多，還專門做瞭一本解讀材料。
但看完這些材料，發現有些問題依然存在。具體來說，根據現有的預算信息，很難判斷資金的使用是否正當、正確。打個比方來說，我是教育系統的，在看 2018 年的中央本級預算時，我就特別關註教育支出，2018 年中央本級安排的教育支出預算是 1711.22 億元，也是最大的支出項目之一。那這 1711 億多元是怎麼花的呢？
按照目前的收支分類科目，以功能分類，分為類、款、項三級；按經濟性質分類，分為類、款兩級。
我先按功能分類看，1711 億多元的 " 類 " 下，分為六七個 " 款 "，其中普通教育占 1485.99 億元，占比超過 80%。這麼多錢到底用在哪裡？我就接下去看 " 項 "，發現又細分為七八個 " 項 "，其中高等教育占比超過 90%，有 1405.6 億元。作為高校教師的一員，我當然很感興趣，教育部部屬院校有 100 多所，這些資金，其他高校拿多少，我們上海財大拿多少？但信息隻到 " 項 " 為止，具體資金如何分配看不到。
政知道（微信 ID: upolitics）：是否有別的途徑，可以查看資金的流向細節？
劉小兵：那就看 " 經濟分類 "。中央本級預算的經濟分類把所有的 3 萬多億支出中的 1 萬多億 " 基本支出 " 都放在瞭一起，看不到更細致的內容。
我又轉而去看部門預算。因為這 1400 多億的高等教育支出，肯定是通過教育部花出去的。看瞭教育部的部門預算，發現按 " 經濟性質分類 " 來看，分為工資福利、對個人傢庭的補助、商品勞務支出和資本性支出四大類。其中，除瞭工資福利，商品勞務支出占比也很大。商品勞務支出又細分為 27 個 " 款 "，包括水費、電費、咨詢費、勞務費等。其中勞務費占 14.5 億左右。我就在想：這 14.5 億為誰花的，花到哪裡去瞭？我同樣看不到瞭。
所以還是老問題：按照《預算法》編制的財政預算報告，在提交給人大審查時，還是無法細致到讓人大代表去判斷這個資金的使用是否正確。
3000 多億的 " 其他支出 "
政知道（微信 ID: upolitics）：預算信息呈現得不夠細致，可能是什麼原因造成的？
劉小兵：可能跟目前的收支分類科目不盡合理有關，收支分類科目不夠科學導致政府的錢花出去找不到地方記賬，隻能歸入 " 其他支出 "。
舉例來說，中央本級的財政預算，按照 " 功能分類 " 有幾十頁信息，但看數據的時候會發現，大部分科目的數據都很小，比較大的數據都集中在 " 其他支出 " 裡。加總一下，我發現 " 其他支出 " 占總支出的 10%，加起來有 3000 多億。按照 " 經濟性質分類 " 的結果也是如此，" 其他支出 " 占到 30% 左右。
" 其他支出 " 的占比高，從側面反映出政府收支科目的分類不夠科學，可以建議中央仔細研究收支分類，對此做一個改革。不管是從廣度還是深度上，讓它能夠更真實地反映政府做瞭什麼事，錢到底花到哪兒去瞭。
政知道（微信 ID: upolitics）：您就此提出瞭相關建議？
劉小兵：是的，3 月 8 日我在小組審議上提出建議，3 月 13 日收到瞭財政部的回復。回復內容說，已在預算報告中增加 " 完善政府收支分類科目 "。我對財政部積極及時做出回應的態度表示贊許，當然，接下來我們也會關註相關部門具體會怎麼做。
△劉小兵在朋友圈給財政部點贊
" 重點支出項目 " 可能不是真正的重點
政知道（微信 ID: upolitics）：今年是新預算法實施的第四年，一直在說的 " 全口徑預算 "，目前進展如何？
劉小兵：按照預算法要求，全口徑預算，即政府把所有資金都納入預算。從形式上來說，已經做到瞭。表現出來的就是 " 四本預算 "，即一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。但當前的問題是，政府主要的 " 功課 "，做在一般公共預算上，而其他三本 " 賬 "，還有待加強。即使是一般公共預算，也有需要改進的地方。從法律層面上看，在一般公共預算中，對政府的基本支出，規定得非常詳細，要詳細地展示這些錢怎麼花出去。但對於另一塊比較大的支出，即項目支出，預算法的要求並不是很高。
政知道（微信 ID: upolitics）：對 " 項目支出 " 要求不高，具體體現在哪些方面？
劉小兵：舉例來說，我在看部門預算的時候，特別關註項目支出。說明中提到，項目目標要嚴格按照項目庫建設，按照績效目標來進行編制。但我看瞭每一個部門的部門預算，發現項目支出隻有一個總數，這些錢到底安排到什麼項目裡，看不出來。
還有一個問題，各部門挑出來的 36 個 " 重點支出項目 "，加總的金額占項目支出總金額不足 5%。這意味著，挑出來的這些項目，可能不是真正的重點項目。
所以從部門預算來說，有很大一塊 " 項目支出 "，你看不到它做瞭哪些項目，導致我們（人大代表）也沒有辦法進一步審查，這一方面的工作有待完善。其次，可以增加一些真正的、老百姓比較關註的重點項目。再次，投票機制也有改進空間。如果有代表對當中的某幾項不同意，怎麼辦？所以應該允許人大可以對預算報告提出一些修正，甚至將來允許人大代表在對預算報告投票時，可以分項投。
建議制定財政法
政知道（微信 ID: upolitics）：今年您帶來瞭什麼議案？
劉小兵：關於制定財政法的議案我們已經研究兩年多瞭。雖然我國已制定瞭一些財政法律，但從總體上看，財政立法還不夠完善和不成體系。
比如關於收入、支出，對於國有資產的處置都沒有完全納入法制的軌道中。舉個例子，政府非稅收入中，政府性基金收入有十多項，真正有法律依據的占比不多，最大的一項來源是國有土地使用權出讓金收入，就隻有行政法規。
一部預算法無法解決所有的問題，預算法更大意義是對收支過程進行管理的法律法規，很多基本原則有待界定清楚。所以在預算法之外，應該著手進行財政基本法的相關工作，起到上位法的作用。這也是實現 " 把錢袋子管住 " 的關鍵一步。
政知道（微信 ID: upolitics）：就完善財政立法，您提出的具體建議是什麼？
劉小兵：我們提出以下建議：第一，鑒於《財政法》在整個財政法律體系中的基礎性和統領性作用，建議全國人大及其常委會將《財政法》的立法工作盡快提上議事日程，為在 2020 年我國基本建成法治政府做出應有的貢獻。
第二，《財政法》應涵蓋所有的政府資金。將公共資金按其用途的性質分成不同的基金，所有的公共資金都必須包含在這些基金中，不允許存法外資金。
第三，《財政法》應規定所有基金的收入、支出、資產、負債狀況都要納入法定的財政報告體系，定期向人大報告，做到公開透明。
第四，《財政法》應明確財政收入的權限，除稅收法定之外，下述收入的立項和標準應通過人大審批：行政性收費和罰款；具有壟斷性的，收費標準不受到競爭制約的事業收費；各項具有強制性的政府性基金收費；具有強制性的社會保險基金的繳款；具有壟斷性質的國有企業產品或服務的政府定價。
第五，《財政法》應明確財政支出的權限，下述支出或支出標準應通過人大審批：一般公共支出；政府性基金支出；各項社會保險基金支出；集中性的國有資本經營預算支出。國有企業的經營活動支出由企業自主決定，但一級政府所屬的國有企業作為一個整體，其下述支出應受人大審批的制約：重大投資項目支出，經營管理者的薪酬標準，企業的一般管理支出規模。
校對 | 李喆
