李健
知遠戰略與防務研究所
摘要：美國陸軍戰略管理是國防戰略管理的重要組成部分，並隨著國防戰略管理的發展而不斷改善。經歷瞭長期的戰略管理實踐，美國陸軍形成瞭完備的戰略管理體系，不僅將自身的戰略評估、指導、規劃、實施與控制等環節與國防戰略管理流程保持有效對接，還促進瞭本軍種力量建設從戰略、概念到能力的有序轉化。
關鍵詞：美國陸軍 戰略管理 戰略
"戰略致勝"，不言而喻。由於"戰略"具有長期性、龐雜性等特征，則需要進行"管理"——即"戰略管理"。戰略管理是一個長期性、全局性、系統性的高層集體動態工作過程，需要將"領導重視"分解為可操作的，以及能夠將戰略目標"落地"的具體工作，也就是從理想到現實、從遠期到近期、從全局到局部以及從不確定到確定的全部工作過程。
經過幾十年的發展，美軍已形成瞭一個龐大且細致的戰略體系與戰略管理體系，並推動著美國軍事力量的有序發展。在此過程中，有以下幾個關鍵性的人物值得關註，他們對美軍戰略管理的形成與發展起到瞭至關重要的作用。
一是自格蘭特1之後，艾森豪威爾2由軍轉政，軍事與政治經驗均十分豐富，他再次大規模地把軍事領導管理經驗和戰略素養帶到白宮，運用到政府管理和國傢治理當中，並將治國理政與國防建設緊密聯系在一起，進而提升瞭美軍戰略管理的綜合水平。
二是麥克納馬拉3在1961年出任國防部長期間，運用企業化管理思想來改革國防部的運轉模式，並初步形成瞭沿用至今的"規劃、計劃與預算系統"（PPBE）4流程。麥克納馬拉原是福特公司總裁，具有成熟的商業經驗，他的這一做法為美國國傢經濟發展與國防軍隊建設提供一條有效的協調發展路徑，增強瞭軍民融合的廣泛性與可行性。5
三是安德魯·馬歇爾6於1971年擔任國防部凈評估辦公室主任後，隨著其"凈評估方法"在美國各軍事部門及情報部門長達數十年的廣泛使用，凈評估方法7及戰略評估模式，深深地影響著美軍戰略分析人員的"思維模式"，對美軍戰略平衡研究、戰略分析方法，甚至是武器裝備的發展戰略都有著深遠的影響。8
四是戈德華特和尼古拉斯，在他們推動下立法的《1986年戈德華特-尼古拉斯國防部改組法案》9確立瞭完整的美軍戰略體系。作為一份戰略文件，該法案明確瞭美軍國傢安全戰略、國防戰略、軍事戰略、軍種戰略以及戰區戰略之間的層級指導與支撐關系。其中規定總統每年向國會提交一份《國傢安全戰略報告》、國防部每年提供一份《國防報告》以分別明確國傢與國防戰略的優先事項，參聯會、各軍種、以及各作戰司令部再據此制定並執行本級戰略。這就有效避免瞭越戰期間出現的指揮層級混亂的現象，並開啟瞭美軍聯合作戰理論與實踐發展的新篇章。
本文以美國陸軍戰略管理的過程為例，主要從"美軍戰略管理的內涵、美軍戰略管理的過程、美軍戰略管理體系的運轉"三個方面進行闡述，文章的最後給出瞭筆者的幾點思考與建議。
一、美軍戰略管理的內涵
美軍內部並沒有專門對"戰略管理"進行定義或解釋。但美國國防部從2008年起連續發佈瞭年度《戰略管理規劃》文件，指明瞭未來一段時間內國防部工作的重點方向。例如， 2014-2015財年《戰略管理規劃》是美國國防部為瞭適應新時期戰略背景和安全環境而出臺的官方文件，其中描述瞭國防部的主要目標、方案、績效評估以及預期成果，並對過去的成就進行瞭回顧，對已經取得的進展進行瞭總結，對未來的發展也做出瞭展望。10
在相關文件的描述中，美軍認為，戰略管理決策流程由"規劃、計劃、預算與執行"（PPBE）流程、國防采辦系統（DAS）以及聯合戰略規劃系統（JCIDS）構成，其最終目標是對現有條令、組織、訓練、物資、領導與教育以及人員和設施（DOTMLPF）進行發展，以更好的實現戰略目標；戰略管理控制及建議是指"由國防部長的高級參謀與核心顧問組成團隊與委員會在管理體系架構和決策流程中構成管理矩陣，並以此為國防部長的決策制定提供最為真實可靠的基準信息。"11
從以上的描述中，我們可以總結出美軍戰略管理的內涵，即"以美國特有的戰略文化為背景，對外部風險和內部資源進行獨立評估，確立國傢戰略目標，明確作戰能力需求，通過制定軍種的一攬子解決方案（條令、組織結構、訓練、裝備、領導力、人員、設施等七個方面），銜接認知與行動，以國傢戰略目標為中心推動軍隊發展建設，並在實施過程中進行控制的一個動態管理過程。"
此外，我軍2011版《中國人民解放軍軍語》將"戰略管理"解釋為"軍隊高層領導機關對軍隊建設發展全局實施的計劃、組織、協調、控制等的一系列活動。內容包括戰略預測、戰略規劃、戰略評估等。"
總體而言，我軍的解釋比較抽象，雖便於從整體上進行把握，但可操作性不強。相比之下，美軍對戰略管理的認識比較具體，便於實施。不過，兩者結合可以幫助我們認清美軍戰略管理的過程。
二、美軍戰略管理的過程
美軍戰略管理過程由四個循環的步驟組成：第一步是戰略評估，用於生成戰略目標需求與作戰能力需求；第二步是戰略指導，用於確立戰略目標；第三步是戰略規劃，用於制定解決方案模型；第四步是戰略實施，用於分解並集成作戰能力需求。其中，戰略指導與戰略規劃構成瞭完整的戰略體系——即美國國傢安全戰略、國防戰略、國傢軍事戰略、戰區戰略，而戰略評估與戰略實施則促進瞭兵力的生成與運用。這四個階段不斷循環，有效推動瞭戰略管理的持續進行。在戰略管理的過程之中，始終貫穿著"管理控制"。12如圖1所示。
圖1 美軍戰略管理的四個循環步驟
（一）戰略評估
戰略評估是美軍實施戰略管理的起點。從廣義的定義而言，"戰略評估"是指預測和平時與戰時兩個國傢或兩個聯盟之間的較量，包括對比己方的實力和優勢，找出敵人的漏洞和薄弱環節。
經過多年的發展，美軍已基本形成瞭多方位、多層次的戰略評估體系。在國傢層面，美國國傢情報委員會負責提供最真實、無偏見的情報與信息來幫助制定美國的政策——美國國傢安全戰略。自20世紀90年代以來，每隔五年發佈一份預測未來15至20年左右世界形勢的"全球趨勢"報告，就是該委員會最為重要的報告。美國對國際安全環境的總體評估，往往涉及到國際安全環境、對美安全威脅、美國國傢利益等幾個方面，美國對內評估則會涉及到美國國內人文環境、經濟環境、自身能力等方面。經過這種對外對內的評估，最後才能確定美國國傢層面的需求，為美國未來設置什麼目標、采取什麼政策鋪設必要的前提條件。在國防部層面，通過戰略環境評估，以確定和細化美國國傢安全戰略所明確的國防安全任務，對部隊建設、能力缺口、資源配置、國防工業等提出要求，從而形成瞭國防部層面的作戰需求，並對軍事安全提出要求。在參聯會層級，通過對作戰環境的評估，細化作戰能力目標，對各軍種建設發展與戰區作戰計劃提出要求。美軍聯合出版物JP2－01.3《聯合作戰環境情報準備》認為，作戰環境全方位視角應包括各個不同的作戰域（空中、陸地、海上與太空）及信息環境（包括網絡空間，也包括敵、我及中立國的政治、軍事、經濟、社會、信息與基礎設施等體系，以及涉及特定聯合作戰的從屬體系。美參聯會自2008年以來定期對聯合作戰環境進行評估，為聯合部隊建設提供指導。2016年7月16日，參聯會聯合力量發展部出版瞭題為《聯合作戰環境2035——紛爭與動蕩環境中的聯合武裝力量》的評估報告。報告分析闡述瞭未來的安全環境，並據此預測推斷聯合武裝力量在今後可能發生的武裝沖突中所面臨的情況以及需要進行的準備工作。為此，報告對可能促使安全環境發生變化的總體條件因素進行瞭判斷，探討瞭各種變化之間的交織和互動對未來戰爭的特性將造成哪些影響，並構建瞭用於研究分析聯合武裝力量使命任務內容及其隨時間推移發展變化總體框架。此外，報告還闡釋瞭用於研究沖突和戰爭所發生的變化將如何影響未來聯合武裝力量應具備的作戰能力和應采用的行動方式。
（二）戰略指導
戰略指導主要包含總統、國防部長、參聯會主席頒發的戰略指南文件。一是總統通過《國傢安全戰略》13，並結合來自國傢安全委員會其它成員提出的相關指南，為國防發展與軍力運用提供最高戰略指南，《國傢安全戰略》涉及到國傢發展的各個層面，包括國防、外交、經濟、信息、社會等不同領域方面的內容；二是國防部部長簽發的《國防戰略》14，該戰略涉及的是國傢防務能力建設，由國防部統籌各種資源為軍隊建設確定總體行動方向；三是由參謀長聯席會議負責制定的《國傢軍事戰略》，15其重點是支持軍隊能力建設和制定聯合作戰方針，參聯會主席大致每兩年向國會提交一份16，內容包括美國所面臨的軍事威脅、軍隊的基本任務、完成任務的主要手段，對軍隊規模、結構、軍事訓練、裝備采辦等提出的要求；四是對美軍的作戰司令部的職責范圍做出規定和說明的《統一指揮計劃》，作為戰略到戰役層面鏈接指導的《軍隊使用指南》（GEF）17，軍隊長期（20年）發展計劃的《軍隊發展指南》（GDF）。
在以上戰略指南文件的指導下，各戰區司令根據國傢安全與外交政策目標，擬制戰區戰略與戰役計劃；各軍種總部擬制各自的軍隊建設與發展計劃。如圖2所示，在具體實施美國的國傢安全戰略目標時，其國傢戰略框架是由通過國防管理系統來實現，而不是兩層軍事戰略指導下的單純的軍事計劃和軍事行動。
圖2 國傢戰略指導系統框架
（三）戰略規劃
按照管理學定義，戰略規劃是指一個定義組織戰略或方向，制定有關分配組織資源的決策，以實現組織戰略的組織過程，旨在細化國傢戰略目標，分為力量運用規劃和力量發展規劃。
如圖3所示，在國傢戰略指導系統架構下，聯合戰略規劃系統（JSPS）是參謀長聯席會議主席負責實施的主要戰略規劃系統，也是美軍軍事戰略規劃的實施層核心。
圖3 聯合戰略規劃系統（JSPS）流程
根據美國法典的相關規定，參謀長聯席會議主席作為軍事顧問，為總統、國防部長、國傢安全委員會和國土安全委員會建言。作為咨詢專傢，參謀長聯席會議主席需要整理產生相應的戰略規劃文件，這些文件均由聯合戰略規劃系統產生，主要包括5個重要文件：一是國傢軍事戰略（NMS），該文件提供國傢軍事力量的總體性目標、途徑與手段，為國傢安全戰略與國防戰略提供手段支撐。二是聯合規劃文件（JPD），參謀長聯席會議主席使用聯合規劃文件為國防部長提供計劃優先順序、需求和推薦意見；國防部長根據其意見，制訂國防規劃指導（DPG），然後啟動"規劃、計劃、預算與執行"系統（PPBES）。三是參謀長聯席會議主席計劃建議（CPR），該文件以聯合戰備、訓練和能力的持續性改善為重點，旨在為聯合規劃文件提供調整方案，修改或擴充聯合規劃文件的指導范圍。四是聯合戰略能力計劃（JSCP），該文件根據國傢軍事戰略來指導戰區作戰司令官完成戰略規劃；戰區司令官將與國防戰略和軍事戰略相關的國傢安全目標轉化為軍事能力並體現在作戰計劃（OPLAN）中；聯合戰略能力計劃提供詳細的計劃指導以及軍隊調遣來完成概念性的軍力計劃，例如，"若爆發第二次朝鮮戰爭將動用10個旅參戰"，就是這樣的想定式的計劃。聯合戰略能力計劃是聯合戰略規劃系統和適應性規劃與執行系統的紐帶，也是美軍軍力規劃的核心。該計劃是由參謀長聯席會議主席指令CJCSI3110.01《聯合戰略能力計劃》所規定，是由參聯會下屬的戰略與政策局（J-5）負責完成。五是參聯會主席計劃評估（CPA），是用來鑒別PPBE系統對規劃優先權的支持程度。用來提供規劃目標備忘錄，以此影響完成國傢安全目標所需支持的先後順序。該工作是由參聯會下屬的兵力結構、資源和評估局（J-8）負責進行。
由此可見，聯合戰略規劃系統是以兩條線進行的，一條是軍事戰備和軍事計劃，以戰略與政策局（J-5）為主，內嵌軍隊使用規劃，外接適應性規劃與執行系統。另一條則是國防項目管理，即PPBE系統，為軍事行動提供技術和資源支持，內嵌軍隊建設規劃，外接國防部相關項目管理系統；在規劃方面，以兵力結構、資源和評估局（J-8）為主。
軍隊使用和建設的結合點就是聯合戰略能力計劃（JSCP），以及在此基礎上的《作戰指揮官計劃》。
（四）戰略實施
戰略實施旨在將戰略規劃轉變為具體任務並付諸實施，分為兵力發展和兵力運用兩個方面。在兵力運用方面，主要由美軍的9個聯合司令部分別負責各自責任區（職能領域）作戰計劃的制訂和組織實施。所謂兵力發展，也就是通常我們說的軍隊建設與發展。對美國國防部而言，主要是其三個軍種部，分別負責各自領域具體建設計劃的制訂和組織實施。在本文的第四部分將以美國陸軍為例，介紹陸軍在戰略實施這一環節的具體做法。
（五）管理控制
美國國防部為提高戰略管理的實際效能，在四個循環的步驟之中始終將管理控制貫穿於其中。其主要措施有：
一是通過制定年度《戰略管理規劃》18，明確國防部戰略管理總的方向以及達成戰略目標的途徑，在國防部業務職能的范圍內，通過確定國防部業務領域的目標、方案、成果、績效評估以及指導原則，來協調並改善戰略管理水平。
二是通過建立一個有效的戰略管理管理框架，對戰略管理體系進行控制，確保國防部戰略管理目標和措施的落實，並使其正常運轉，使美軍從國傢安全戰略到軍種戰略的各個層級的管理，都實現瞭有章可循、有據可依。如圖4所示，由國防部常務副部長擔任的首席管理官總體負責國防部戰略管理工作，由副首席管理官負責包括制定《戰略管理規劃》在內的戰略管理具體事務，軍種部和國防部各業務局負責實施《戰略管理規劃》的關鍵方案並向副首席管理官匯報進展。
圖4 美國國防部戰略管理架構
三是組成三個不同層級的戰略管理決策組織機構，通過定期或不定期會議的形式，督促和檢查國防部戰略管理各項工作的有序實施，如圖5所示，防務高層領導會議（DSLC）由國防部部長主持，每年召開兩次（通常為期1～2天），討論最高層次的議題和優先目標，並為部長在國防部戰略指導思想上提供建議和幫助。該會議的執行主席是聯合參謀部主任，他與國防部負責政策的副部長一道制定會議議程。高層領導人檢查小組（SLRG）由國防部長決定是否召開，討論廣泛的與各部門有關的戰略主題，這些部門包括：國防部辦公廳、各軍種部、作戰司令部以及跨部門的組織，該小組的執行主席是參聯會副主席。國防部常務副部長咨詢工作小組（DAWG）每周召開一次會議，在國防部改進管理、業務轉型和運行相關問題上提供建議和幫助，並提供戰略層次上的協調，計劃、規劃、預算和執行系統的集成以及評估活動。
圖5 美國國防部戰略管理體制成員及日常會議
除瞭上述三個組織外，美國國防部擴大瞭防務業務系統管理委員會（DBSMC）的職權范圍，該委員會是依據2005財年《國防授權法案》建立的，該委員會負責監控整個國防部業務運行的執行情況，包括提供戰略指導思想、計劃以及建立執行目標和措施等，其執行主席是國防部負責業務轉型的副部長首席幫辦。該委員會每月召開一次會議，對超過100萬美元的業務系統投資負責，審核所有對防務業務系統提出的預算請求。
三、美軍戰略管理體系的運轉
如圖6所示，美軍戰略管理的運轉主要通過基於美國國防部體系結構框架19的各個系統與工具來完成，它們分別是聯合戰略規劃系統（JSPS）、聯合能力集成與開發系統（JCIDS）、國防采辦系統（DAS）、規劃－計劃－預算與執行（PPBE）、聯合作戰計劃制定與執行系統（JOPES）。
圖6 美軍戰略管理的運轉
其中，聯合戰略規劃系統是參聯會主席向國防部長、總統提供建議以及向戰區作戰指揮官（CCDR）提供戰略指南，而確立的行動框架體系，是戰略管理的起點。該系統由參聯會主席主持，用於進行主席獨立評估並履行美國法典賦予其的法定職責。一方面，參聯會主席通過該系統為總統、國防部長以及其他文職高層領導提供客觀獨立的軍事建議，並協助總統與國防部部長制定軍事戰略指導思想。另一方面，它通過制定國傢軍事戰略、聯合規劃文件、參聯會主席計劃建議、聯合戰略能力規劃與參聯會主席計劃評估等指導文件來確定作戰需求，並為聯合能力集成與開發系統提供輸入。
規劃、計劃、預算與執行流程是國防部資源分配與決策的核心流程，不僅將戰略指導與戰略優先事項轉化為近期與長期的人力、物力、財力以及武裝力量結構的詳細計劃，還對計劃的貫徹與落實情況進行監督指導。該流程的主要決策結果將成為總統年度預算法案中的國防預算部分，用於說明國防部申請的具體資源事項，並對其合理性進行辯護，具體內容包括軍人薪金待遇、作戰與運行經費、裝備采辦經費、研發經費以及基礎設施建設費用等。
國防采辦系統主要完成滿足聯合部隊各組成部分履行作戰任務所需的武器裝備的采購工作。由於裝備采辦周期具有不確定性，必須經過多次審查與確定才能最終完成，因此該系統與規劃、計劃、預算與執行流程進行密切協調。此外，由於新武器系統的研發、實驗、定產、部署與維持是一個長期過程，美軍引入全壽命周期管理的方式進行全階段跟蹤監管，並充分考慮作戰環境的變化，以確保采辦決策能夠應對各種類型的威脅。
聯合能力集成與開發系統是美軍戰略管理的中心環節，在聯合戰略規劃系統的指導下展開工作，負責支持參聯會主席確定聯合作戰需求，並對其進行優先等級排序。同時，該系統還必須與其他流程或系統相聯系，以確保能力生成可以滿足各方面的需要。一是要向"規劃、計劃、預算與執行"流程提供如何分配輸入，以確保在有限財政環境中，為作戰指揮官提供軍力、裝備和支援的最佳組合，並提出國防部的預算方案；二是向國防部采辦系統提供采辦需求輸入，以實施戰略指導、評估與分析、協調與建議、決策與分析；三是向聯合作戰計劃制定與執行系統提供作戰途徑，以確保戰役計劃、周密計劃以及危機行動計劃的制定與實施。
聯合作戰計劃與執行系統是一個由通信與信息技術支持的國防部級系統，總體結構包括聯合政策、流程、程序以及報告等要素，主要"被聯合作戰計劃與執行共同體用於監督、計劃、執行動員、部署、運用、維持、再部署等與聯合作戰相關的活動。"它集成瞭從總統、國防部長直至作戰指揮官的戰略指南與具體的作戰計劃制定與執行活動，有利於完成從戰略計劃制定向作戰執行的轉換。該系統能夠確保美軍戰略體系向末端延伸以及資源有效分配，並促進瞭戰略目標與作戰行動的有效鏈接。美軍為確保該系統能夠適應復雜多變的作戰環境，正在逐步將該系統升級為適應性計劃與執行系統（APEXs）。
四、美國陸軍戰略管理的過程
在這一部分，我們以美國陸軍的戰略管理過程為例來具體介紹美軍戰略管理的四個循環步驟，就其本質而言，也就是美國陸軍的建設與發展，主要聚焦於以下三大問題：第一，"要打誰？"——即，美軍戰略目標與總體作戰需求是如何產生的？第二，"要咋打？"——即，美國陸軍戰略目標與總體作戰需求是如何產生的？第三，"拿啥打？"——即，美國陸軍是如何將作戰能力需求轉換為戰鬥力的？
（一）美軍戰略目標與總體作戰能力需求是如何產生的？
"要打誰？"的問題，如圖7所示，主要從美軍戰略目標與總體作戰能力需求中產生，即從國傢層級需求、國防部層級需求、參聯會層級需求、戰區層級需求以至軍種層級需求，進行逐級指導、逐級分解以及逐級確定。在《國傢安全戰略》界定國傢利益、明確必須實現的國傢戰略目標之後，國防部據此在《四年防務評估報告》與《國防戰略》中對國防優先任務與相關戰略目標提出戰略指導意見。國防部規劃部門根據這些目標進行評估，以找出各個方面的目標並制定具體對策措施。同時，根據1993年的《政府執行與成果法案》，《四年防務評估報告》作為國防部的戰略規劃也將明確總體作戰能力發展需求。
參聯會主席將根據《國傢安全戰略》確定的國傢利益以及國防部制定的《四年防務評估報告》與《國防戰略》中所確定的國防戰略規劃，在《國傢軍事戰略》中為聯合部隊提供軍事目的、途徑、手段與風險等方面的指導。例如，2015年6月發佈的《美國國傢軍事戰略》中就明確表示，國傢軍事戰略將支持2015版《美國國傢安全戰略》中強調的永久的國傢利益，並據此提出瞭軍隊所要堅決維護的國傢安全利益與自身的軍事目標。同時，它還指出國傢軍事戰略目標要服從國防部2014版《四年防務評估報告》所制定的兵力規劃指南。20
各軍種部長與各戰區指揮官負責組織本部門參謀機構，依據《國傢安全戰略》、《國防戰略》以及《國傢軍事戰略》確定的戰略目標，並結合各自的實際情況與作戰能力，制定自身的戰略目標與力量發展需求。之後，這些目標與需求會反饋到國防部與參聯會進行匯總與確認，為聯合部隊建設提供統一的發展指導。
圖7 美軍戰略目標與總體作戰能力需求的產生
（二） 陸軍戰略目標與總體作戰能力需求是如何產生的？
陸軍"要咋打"主要通過陸軍戰略目標與總體作戰能力需求確定，如圖8所示，由三個步驟來完成：
第一步，陸軍通過軍種外部評估與內部評估初步確定自身的作戰能力需求。陸軍外部評估主要是指陸軍對未來外部作戰環境的全面分析與認識。美國陸軍認為，未來將會繼續在更加復雜的和更加不確定的環境中作戰——特別是"混合威脅"。陸軍內部評估主要包括陸軍內部從上到下與從下到上的相互評估，高層、中層與基層研討會，智庫獨立評估，軍種協同需求評估以及國防工業界能力評估。
第二步，陸軍依據國傢軍事戰略與聯合作戰頂層概念21再次確定作戰能力需求。其中，國傢軍事戰略主要對國傢安全戰略與國防戰略所確定的國傢軍事目標進行細化，以利於為陸軍提供清晰的目標指導。聯合作戰頂層概念主要為陸軍提供實現目標的核心途徑指導，以明確陸軍的具體作戰能力需求。
第三步，陸軍將以上兩個方面的戰略目標與作戰能力需求進行綜合，並通過制定全陸軍戰略以及陸軍規劃，來發展陸軍戰略目標與總體作戰能力需求。
其中，全陸軍戰略確定瞭阻止沖突、塑造作戰環境與打贏國傢戰爭三個總體戰略目標；以及10個方面的子目標。而陸軍規劃則是通過制定陸軍構想、陸軍戰略規劃、陸軍規劃指南、陸軍戰略規劃指南備忘錄以及陸軍戰役計劃，來確定總體作戰能力需求。陸軍構想的目的是獲取陸軍部長與參謀長的統一指導，並明確能夠支持國傢最高指揮當局指示的"陸軍目標"。陸軍戰略規劃以陸軍構想為依據制定指導陸軍如何完成法定職責的陸軍戰略。陸軍規劃指南用於啟動年度陸軍PPBE流程，為主要規劃問題所需的解決方案提供指導。陸軍計劃指南備忘錄用於將規劃流程制定的決策進行匯總，以解決陸軍規劃指南中存在的問題。陸軍戰役計劃用於確定並監管陸軍部長與參謀長所要求的年度優先事項與方案的實施。
圖8 陸軍戰略目標與總體作戰能力需求的產生
（三）陸軍是如何將作戰需求轉換為戰鬥力的？
美國陸軍"拿啥打？"如圖9所示，主要通過兩條途徑，將作戰需求轉換為戰鬥力來實現。
第一條途徑是在聯合作戰頂層概念與陸軍戰略規劃的共同指導下，通過生成陸軍概念體系來完成。例如，在聯合作戰頂層概念的總體框架之中，美國陸軍與海軍陸戰隊聯合開發"實現並保持作戰介入概念"，並以此為指導開發出瞭《陸軍——聯合海軍能力作戰概念》。
第二條途徑是指根據作戰指揮官計劃中提出的作戰能力需求，運用全陸軍分析來進行作戰需求與資源確定，並通過作戰概念的研發來完成。作戰指揮官計劃是各戰區指揮官在依據《統一指揮計劃》與《聯合戰略能力計劃》制定戰區戰略的基礎上，針對戰區安全環境而對兵力與能力的運用做出的計劃安排。其中作戰指揮官計劃主要包括：戰役計劃、應急計劃、分支與保障計劃、戰區態勢塑造計劃、安全合作計劃等。計劃制定步驟包括：制定戰役計劃、制定情報計劃、制定後勤計劃、將戰役計劃制定與資源配置計劃制定鏈接、確保計劃時間框架矩陣同步以及風險評估等。
這兩條途徑最終均要融入陸軍軍種概念體系之中，並包含陸軍頂層概念、陸軍作戰概念以及陸軍職能概念三個組成部分，他們分別提供滿足作戰需要的目標、途徑與手段。陸軍頂層概念描述瞭未來作戰環境中的陸軍構想、聯合部隊中的陸軍作用以及未來陸軍部隊所需的廣泛能力，為陸軍將如何運用可用資源克服復雜挑戰以支持戰略目標提供瞭指導，並為未來陸軍體系結構、戰備以及現代化提供瞭全面發展路線圖。陸軍作戰概念描述瞭未來陸軍部隊如何作戰以完成戰役目標並保護美國國傢利益的方式，闡釋瞭陸軍對全球一體化作戰與聯合頂層概念的貢獻。陸軍職能概念支持陸軍頂層概念、陸軍作戰概念以及聯合作戰頂層概念，為未來6-18年所有范圍內的軍事行動提供必要的陸軍職能能力（如情報、指揮控制、火力、機動、防護以及維持等）。
圖9 美國陸軍通過兩個途徑將作戰需求轉換為戰鬥力
如圖10所示，基於陸軍職能概念將所需能力轉化為一攬子具體解決方案，包括條令、組織、訓練、裝備、領導力與教育、人員、軍事設施及政策（DOTMLPF－P）八個方面的能力包。
圖10 美國陸軍基於能力的一攬子解決方案
例如，美國陸軍訓練與條例司令部聯合諸兵種中心和能力開發與集成委員會在美軍成立網絡司令部後，於2010年12月23日遞交瞭《美國陸軍網絡/電磁對抗：基於職能的評估》最終報告。該報告就是基於陸軍頂層概念下的陸軍職能概念，對網絡/電磁對抗這一具體職能領域進行評估後，而提出瞭具體的解決方案。報告認為，具備相關任務的所有部隊具有65個潛在能力差距，並依據野戰手冊FM5-19《綜合風險管理》進行瞭優先級排序。如圖11所示，相關研究團隊開發瞭涉及"條令、組織、訓練、裝備、領導力與教育、人員、軍事設施及政策"（DOTMLPF－P）的39個不同的解決方案，並將得出的解決方案根據可行性、經濟性、對能力差距和DOTMLPF－P的影響進行瞭優先性排序如下:
圖11 解決方案概覽
1.在條令方面
一是根據《陸軍頂層條令》修訂野戰手冊FM3-0《作戰》；二是根據《陸軍作戰職能性條令出版物》修改野戰手冊FM2-0《情報》、野戰手冊FM4-0《保障》、野戰手冊FM6-0《任務式指揮與控制》、野戰手冊FM3-09《火力支援》、野戰手冊FM3-30《防護》和野戰手冊FM6-02《信號作戰》；三是根據《陸軍戰鬥力要素條令出版物》把野戰手冊FM3-13改為《告知和影響活動》；四是把野戰手冊FM3-36改寫為《網絡/電磁活動》；五是其他及相關的條令解決方案。
2.在組織結構方面
一是通過陸軍軍種組成司令部創建網絡/電磁頻譜參謀單元（Staff Element）和工作組、營；二是通過陸軍軍種組成司令部為網絡/電磁頻譜參謀單元和工作組增加必需的網絡/電磁人員/能力集；三是改組遠征信號營（ESB）的架構，以提供網絡接入和防禦能力；四是指定一個網絡司令部機構，以協調過渡性的網絡指揮與控制；五是根據網絡作戰架構重新組織旅/ 旅戰鬥隊S6架構；六是授予戰區網絡運維和安全中心、網絡企業化中心更多特權；七是在網絡領域中設立計算機網絡作戰職位。
3.在訓練方面
一是把基本的網絡/電磁頻譜對抗知識納入個人訓練內容；二是把基本的網絡/電磁頻譜對抗知識納入本地臺（home station）訓練內容；三是在集體訓練和作戰訓練中心的活動的活動中納入測試網絡/電磁頻譜知識的基本任務；四是專業化培訓和認證；五是建議創辦一個企業化聯合網絡培訓；六是建立網絡作戰訓練計劃；七是支持信息保障認證要求。
4.在裝備方面
一是實施改進的陸軍網絡現代化戰略（ANMS）；二是及時提供專門的網絡攻擊發射系統和有效載荷；三是保持危險的硬件和軟件刺探和漏洞評估的工具得到及時更新；四是網絡/電磁頻譜建模與仿真；五是捍衛和保護個人和平臺；六是網絡/電磁頻譜研究、發展、測試和鑒定（RDT＆E），研究、開發和采購（RDA），以及戰術、技術、程序（TTP）企業化。
5.在領導力方面
一是把基本的網絡/電磁頻譜知識納入軍官教育體系、準尉教育體系、士官教育體系與文職人員教育體系；二是把更多的專業化的網絡/電磁頻譜訓練納入25、29和35系列職業發展（上尉職業課程等）；三是在訓練演習中把網絡/電磁頻譜對抗納入領導力發展和教育的機會。
6.在人員方面
一是通過陸軍軍種組成司令部網絡/電磁頻譜機構為營創建網絡/電磁集成專傢（與O01、P02、P03的捆綁式解決方案）；二是提供網絡戰專業知識（在現有的35系列專業職位基礎上設立新的35A密碼邏輯網絡分析師和35系列網絡/電磁頻譜進攻技術分析師）（與O01、O02、P01、P03和捆綁式解決方案）；三是在現有的25系列專業職位基礎上設立新的25系列在役網絡防禦陸軍專業職業崗位、軍官網絡防禦額外技能標識，在文職人員職業生涯計劃34內部設立網絡防禦專業職位（與O01 、O02 、P01、P02的捆綁式解決方案）；四是為特定的陸軍網絡司令部專傢設立專門的管理程序；五是明確25E電磁頻譜管理人員（E6-E9級別）；六是生成部隊網絡/電磁頻譜陸軍部文職人員。
7.在設施方面
一是確保在戰略、戰役和戰術層面有足夠的設施可用於進行網絡/電磁頻譜活動；二是確保有足夠的設施和網絡/電磁頻譜靶場可用於執行網絡/電磁頻譜試驗、測試和培訓。
8.在政策方面
一是更新軍規、陸軍部手冊、國防部指令、參謀長聯席會議主席指令以及美國法典；二是更新美國法典第10卷；三是制定新的陸軍網絡策略。
通過以上基於陸軍職能概念的39個不同的一攬子解決方案，再經過陸軍兵力生成系統，將戰略目標、戰略需求、能力調配、作戰計劃、教育訓練、裝備采辦以及資源保障等方方面面有機鏈接起來。最終提供給戰區指揮官根據任務情況進行兵力運用。
（四）美國陸軍戰略管理過程的特點
美國陸軍當前戰略管理在總體戰略規劃、"規劃、計劃、預算與流程"、力量分析以及戰備管理等主要方面，體現出瞭一些新的特點，值得關註：
一是明確瞭陸軍總體戰略規劃的內容，對軍隊建設與作戰運用的指導更具針對性。美陸軍部長與參謀長於2014年10月16日頒佈"修訂陸軍規劃"備忘錄，旨在確保陸軍構想及戰略與陸軍資源及規劃保持一致；更好的確保陸軍領導為陸軍發展及運用提供清晰的戰略指南、戰略重點以及計劃優先事項；並確立瞭5個獨立文件以共同構成將陸軍總體規劃的主要內容，這為陸軍戰略與預算制定及執行提供瞭便利。
二是簡化瞭PPBE流程，減少瞭作戰需求與能力研發的中間環節，並提高瞭資源利用效率。美國陸軍於2016年5月23日發佈瞭新版陸軍規則"PPBE"（Army Regulation1-1）。雖然2016版AR1-1正文隻有27頁，比上一版的41頁，整體內容量減少瞭近40%。但是，唯獨"執行"章節的內容沒有減少，反而有所增加。增加部分主要體現在兩個方面：一是在預算執行階段對陸軍根據總統要求做出預算調整的內容進行瞭補充，並對非正常撥入經費的管理提出瞭監管要求；二是在項目執行階段增加瞭執行評估與聯合協調項目兩個方面的內容，以加強執行效率。這說明美陸軍非常註重資源管理的末端落實與反饋，以促使資源能夠非常靈活地滿足現實需求。
三是突出瞭全陸軍分析的作用，保持瞭兵力、能力與需求之間的平衡。全陸軍分析是一個分階段的兵力體系分析流程，用於確定符合國防部指南所需的陸軍部隊框架，為陸軍計劃目標備忘錄的發展與制定提供基礎分析。全陸軍分析包括能力需求分析與資源分配及批準兩個階段，最終將生成陸軍計劃目標備忘錄。
四是不斷優化戰鬥力生成模式。美陸軍自2017年開始運用"可持續戰備模式"（SRM），以取代2002年以來為適應全球反恐戰爭而采用的"兵力生成模式"（ARFORGEN）。"可持續戰備模式"是美陸軍為應對國傢安全戰略、國防戰略以及軍事戰略調整的戰略需求，而對自身建設模式實施主動革新。與美陸軍在世紀之交運用"兵力生成模式"替代1980年代到2001年一直使用的"分層級戰備模式"相似，"可持續戰備模式"（SRM）旨在促進陸軍部隊人員、裝備武器以及訓練的最優化，在提供資源使用效率的同時還能夠滿足聯合部隊在全頻譜作戰運用中的多樣化需求。
五、結語
綜上所述，美軍的戰略體系是一個龐大且細致的管理體系，這個體系的建設歷經瞭幾十年，絕不是戰略層面的空談。為應對新威脅，適應新格局，中國軍事變革已拉開序幕。在此背景之下，為提高中國人民解放軍組織效能和作戰效能，必須建立我軍常態化戰略管理體系，這已經勢在必行。另外，在戰略管理過程之中，筆者認為，一是應促進戰略意圖的清晰化、戰略管理的常態化、戰略規劃的系統化以及戰略評估的獨立化；二是戰略管理要平衡發展，戰略上的總體成功取決於戰略目標、手段和方法之間平衡的程度；三是要建立有限國防資源概念，充分認識到資源的有限性，並樹立有效利用資源的意識。
1尤利西斯·辛普森·格蘭特（1822年4月27日－1885年7月23日），美國軍事傢、陸軍上將、政治傢，第18任美國總統，他是美國歷史上第一位從西點軍校畢業的總統。
2德懷特·艾森豪威爾（Dwightd Eisenhower，1890年10月14日—1969年3月28日）美國第34任總統，陸軍五星上將。在美軍歷史上，艾森豪威爾是一個充滿戲劇性的傳奇人物。他曾獲得很多個第一。在美軍歷史上，共授予10名五星上將，艾森豪威爾是晉升得"第一快"；他出身"第一窮"；他是美軍統率最大戰役行動的第一人；他是第一個擔任北大西洋公約組織盟軍最高統帥；他是美軍退役高級將領擔任哥倫比亞大學校長的第一人；他是美國惟一的一個當上總統的五星上將。
3羅伯特·麥克納馬拉（Robert Strange McNamara，1916年6月19日－2009年7月6日），美國商人、政治傢，美國共和黨人，出生於加利福尼亞州洛杉磯，曾任美國國防部長（1961年-1968年）和世界銀行行長（1968年-1981年）他是美國歷史上的重要人物，作為國防部長，麥克納馬拉在越戰期間的作為最具爭議；就任世界銀行總裁後，致力於解決貧困問題，把世行援助重點從發達國傢向欠發達國傢轉移。
4"規劃—計劃—預算—執行"（PPBE）方法是1961年麥克納馬拉（RobertS. McNamara）任美國國防部長時，由黑弛（Hitch）引進並發展成為計劃預算制度，其功能在於協助達成目標，設計最具成本效益的計劃，因此，也是系統分析方法在軍事上應用的源流，它始終與軍事戰略規劃相結合。發展至今，已廣泛應用，成為國防資源分配的工具。
5關於美國特色的軍民融合相關問題，請參閱李健與呂德宏合著的《歧路徘徊：略論美軍的新抵消戰略》第二章第二節"持續的紅利：美國特色的軍民融合"，第63頁至第97頁。
6安德魯·馬歇爾1921年9月13日出生，於1949年獲芝加哥大學經濟學學位後，就職於蘭德公司，從事核戰略分析和情報方面的研究。2015年3月2日，以94歲的馬歇爾作別五角大樓，42年凈評估辦公室主任的職業生涯正式終結。
7李健、廖凱《美國國防部凈評估辦公室及凈評估特征》，《外軍軍事學術》雜志2012年8月刊。
8相關信息參見李健、宋福志、朱雨童編著的《料敵從寬：蘭德戰略評估系統的演變》，航空工業出版社2015年月第一版。
91986年的《戈德華特 - 尼科爾斯國防部改組法案》是自《1947年國傢安全法案》以來，最全面的國防改組法案。該法案是《1947年國傢安全法案》的第四次重大修改，也是二戰後對國防部的第三次改組。其目的是：加強文官對國防部的控制，改進軍隊對文官領導的建議，明確作戰指揮官的權力和責任，改進戰略的制訂和應急規劃，並更有效地利用國防資源。
10U.S.Department of Defense, "Strategic Management Plan—The Business of Defense FY2014-FY2015",http://www.defense.gov.
11DOD[US].strategic management plan.2008.5：http://www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/SMP%202008.pdf.
12參考：趙小卓、石文蕊《全面解讀美軍戰略管理》，《軍事學術》2010年第3期。
13根據1986年《戈德華特——尼科爾斯國防改組法》要求，總統每年需向國會提交年度安全戰略報告。該報告也是制定國傢安全戰略的主要框架和重要依據。1987年裡根政府發佈瞭第一份稱為《美國國傢安全戰略》的文件。縱觀歷史，還沒有哪個國傢在實施大戰略之前就對其公開的習慣，進而實踐公開瞭的國傢大戰略。而美國人這麼做瞭。
142005年3月美國國防部首次發佈瞭《國防戰略報告》。
152004年的國防授權法案正式指定參謀長聯席會議主席，與其他軍隊領導人如軍種首長、戰區作戰指揮官和職能司令部指揮官等進行合作，每兩年提交一份國傢軍事戰略報告。
16趙小卓、石文蕊《全面解讀美軍戰略管理》，《軍事學術》2010年第3期。
17軍隊應用指南是一個保密文件，它包括：安全合作、詳盡計劃的制定、全球態勢、全球軍力管理、核武器使用計劃的制定等。
18根據2008年的《國防授權法案》（NDAA）110-181第904節的要求而制定的。
19美國國防部體系結構框架（DoDAF）就是一部指導美國國防領域內各系統體系結構開發的頂層的、全面的、通用的規范性文件。它的作用是規范瞭美國國防領域內各系統體系結構描述的關鍵概念、統一瞭體系結構描述的重要定義和術語，提供瞭體系結構開發的方法和模型，規定瞭體系結構描述的指導原則和程序，明確瞭為支持關鍵過程決策所需的體系結構數據和信息。利用國防部體系結構框架設計信息系統體系結構，將便於系統分析、設計、建設及使用維護人員對系統體系結構設計的理解、比較和交流。
20JSC[US].http://www.jcs.mil/portals/36/documents/publications/2015_national_military_strategy.pdf
21聯合作戰頂層概念主要依據《國防戰略》與《國傢軍事戰略》所確定的戰略目標而制定。美軍自1996年推出《聯合構想2010》以來，之後又在2000年推出《聯合構想2020》以加強對軍隊建設的頂層設計與指導。進入新世紀之後，美軍采取基於能力的建軍理念，更加強調將聯合作戰概念作為連接軍事戰略與作戰能力的核心環節。因此，美軍在2003年首次推出《聯合作戰概念》後，又在2005年發佈1.0版《聯合作戰頂層概念》以加快作戰概念體系的研發速度。之後，美軍又在2007年與2009年相繼推出2.0與3.0版的《聯合作戰頂層概念》，以適應聯合部隊的發展需求。隨著美軍反恐戰爭規模的縮小以及亞太再平衡戰略的推行，在美國防部2012年推出《國防戰略指南：維持美國21世紀的領導地位》後，美參聯會發佈瞭《聯合作戰頂層概念：聯合部隊2020》，以適應國防戰略的調整。不過，美參聯會在2016年發佈的《聯合作戰環境2035》中提出，報告本身的目的之一就是為新的《聯合作戰頂層概念》的制定提供指導依據。可見，美軍將在不久之後就會有新的《聯合作戰頂層概念》問世。
（平臺編輯：黃瀟瀟）
