世 界 說
朱 可 人
發自 美國 洛杉磯
10 月 12 日，聯合國教科文組織總幹事競選的倒數第二輪，最終結果將在一天後揭曉，扣人心弦的節骨眼上，190 多個國傢代表齊聚巴黎，翹首期待最終結果，卻先等來瞭美國於 2018 年 12 月退出聯合國教科文組織的消息。教科文總部大樓裡充滿失望和錯愕。
美國這一舉動，意在抗議聯合國教科文組織對巴勒斯坦的支持和反以色列傾向，也擺脫瞭其自 2011 年以來拖欠教科文組織的 5 億美元會費。
△ 聯合國教科文組織大會 來源：Canciller í a Ecuador（CC BY 2.0）
美國駐聯合國大使尼基 · 黑利在當日的講話中陳述瞭退出理由：" 聯合國教科文組織……的極端政治化已造成長久的窘境……正如 1984 對敵視我們的價值觀又嘲弄正義和常識的政策，美國的納稅人不該再有繳費責任。"
欠費和退出背後的政治遊戲
在美國宣佈退出聯合國教科文組織數小時後，以色列總理本雅明 · 內塔尼胡表示，以色列也將退出該組織，並評價美方的決定 " 勇敢而有道德 "。
值得註意的是，在教科文組織總幹事競選中，8 位候選人中有 4 位來自阿拉伯國傢，反映瞭阿拉伯力量在教科文組織中的增長。美國宣佈退出教科文組織後，聯合國教科文組織總幹事博科娃 " 深表遺憾 "，認為這是 " 聯合國大傢庭的損失 " 和 " 多邊主義的損失 "。
△ 時任美國國務卿希拉裡和時任教科文組織總幹事博科娃
次日，曾任法國文化部長的候選人奧黛麗 · 阿祖拉當選新任聯合國教科文組織總幹事，她在最後一輪投票中以 2 票的優勢勝出並當選。
特朗普政府再次在聯合國政治的風口浪尖玩瞭一把 " 退出 " 遊戲。從宣佈消息時機的選擇，站在道德制高點上對聯合國的指責、盟友國及時的呼應，再到對教科文組織選舉結果的影響，真真假假，跌宕起伏，進退之間，盡管面對的是自己漸漸不能主導的國際秩序，美國還是展現出斡旋於國際框架的嫻熟玩法。
△ 美國總統特朗普 （來源：視覺中國）
美國從 2011 年其就一直拖欠聯合國教科文組織的會費，起因是 2011 年教科文組織批準巴勒斯坦為正式成員國，相當於變相承認巴勒斯坦是一個國傢。這一舉動為美國和以色列所不忍。當年，共和黨控制的美國國會以不符合國內法律為由，砍掉瞭 8000 萬美元的會費，占當年教科文組織會費的 22%。
美國對教科文組織不滿的根本原因，在於在這裡無法貫徹自己的意志。聯合國教科文組織作為聯合國的 " 頭腦 "，是聯合國系統裡知識分子最多的機構，在美國看來也是 " 多邊主義者 " 最多的機構。與聯合國安理會五大常任理事國擁有否決權的機制不同，在教科文組織一國一票的投票機制下，美國沒有否決權，也缺乏絕對的話事權，拖欠會費和退出機構都成為表達不滿的方式。
△ 位於法國巴黎的教科文組織總部 來源：Jean-Pierre Dalb é ra （CC by 2.0）
每年兩次的教科文組織執行局會議，都會談論以色列占領下的巴勒斯坦遺產、教育保護狀況。每到這時，美國都會發動其他國傢來抵制巴勒斯坦，卻並不能如願，因為很多發展中國傢從感情上支持巴勒斯坦。
實際上，以美國為代表的很多國傢，都通過拖欠聯合國會費和退出聯合國相關組織，以達到本國利益。1984 年，裡根領導的美國政府以教科文組織充滿反西方論調、活動過於政治化為由宣佈退出該組織，1985 年，英國緊隨其後退出，直到 2003 小佈什當選後，美國才重新加入。日本也曾因為中韓等國要聯合申報慰安婦史料的世界記憶遺產而拖欠會費，希望以此為要挾，阻止中韓的申報。
△ 位於伯利恒的聖誕教堂在 2012 年被列為巴勒斯坦的第一個世界文化遺產。 來源：Klearchos Kapoutsis （CC by 2.0）
早在特朗普當選那一刻，美國退出教科文組織就已有苗頭。這隻是他新孤立主義政策的延續，意在盡可能擺脫美國對世界的責任，減少軟實力方面的支出。
入主白宮的第一周，他就宣佈兩道關於關於國際合作的行政令，一是回顧所有正在進行和待批準的多邊協定，二是叫停對所有承認巴勒斯坦的聯合國機構的繳費。其後，特朗普政府的一些列舉動都表現出對現有國際秩序的不滿和抵制：退出跨太平洋夥伴關系協定、要挾退出歷史悠久的北美自由貿易協定、反對世界貿易組織制定的規則中不符合美國利益的部分、宣佈將退出巴黎氣候協定，要挾退出伊核協定……這一系列做法，將聯合國和整個國際秩序帶入一片混亂。
無論是出於對選民政治承諾的兌現，還是出於對世界局勢的判斷，特朗普在這些國際舉措中，成為反全球化和民粹主義思潮的化身，將共和黨傳統中對聯合國及多邊主義的質疑和民眾對國際貿易、金融合作的抵制合二為一，形成比以往更加猛烈的反多邊主義聲音。
聯合國還是世界秩序的解藥嗎
面對美國退出聯合國教科文組織的消息，有著 72 年歷史的聯合國是否能夠繼續支撐其當前世界秩序？
在很多人看來，聯合國是個巨型的官僚機構，其低效率運行浪費瞭大量的國際資源，卻又不能解決實際問題。這一定程度上解釋瞭美國的退出。然而不可否認的是，一些國際問題的解決必須靠國際合作、協調的力量，例如維和、核安全、氣候變化、國際傳染病防治、國際人道主義行動等。
△ 聯合國總部 來源：WorldIslandInfo.com （CC by 2.0）
聯合國在這些領域可謂功績赫赫：《核不擴散條約》的簽署和維和部隊的部署，大大降低瞭發生戰爭的可能性，讓世界更加安全；全球衛生系統的通力合作，消除瞭世界上最後一例天花，讓世界更加健康；天災人禍期間來自聯合國的人道援助，為受災國傢雪中送炭，減少災後影響，讓世界更穩定。
聯合國教科文組織在教育、科學、文化領域貢獻卓著。我們平時認為，文化是看不見摸不著的，也常常輕視其存在。然而對於一個社群、一個國傢，文化遺產往往牽動當地人的全部歸屬感，是信仰和情感支持的來源。與此同時，它作為聯合國專門機構中的 " 頭腦 "，也負責思考事關全球局勢的大方向和大問題，是解決全球發展問題不可或缺的靈魂與中樞。
△ 美國前總統裡根（左）與特朗普（右）握手。兩人都令美國退出過聯合國教科文組織。
美國盡管揚言要退出聯合國教科文組織，但正如 1984 年美國的退出和 2003 年美國的重新加入一樣，世界局勢的變化會引發各國對國際合作、維護和平與發展的共同需求，一段時期內被冷落的國際合作框架，在關鍵時刻會得到再次利用。
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