【文 / 觀察者網專欄作者 戴雨瀟、徐實】
近日，臺風 " 天鴿 " 襲擊澳門特別行政區。面對 53 年來最強臺風，澳門駐軍迅速調度近千人，從 8 月 25 日起積極協助澳門政府和市民進行災後的各項援助和建設工作。這是中國人民解放軍首次介入澳門進行捐助救災，經過連續三天三夜的奮鬥，人民子弟兵圓滿地完成瞭救災任務，獲得瞭澳門以及全國社會各界的廣泛稱贊。路人紛紛對官兵豎起大拇指，喊著 " 唔該哂（十分感謝），解放軍 "。
解放軍澳門救災，民眾稱贊
就在同時，美國本土遭遇 13 年來最大颶風 " 哈維 " 登陸，橫掃得克薩斯州，造成瞭不小的人員傷亡和財產損失。由於通訊設施的損壞、各級政府之間的摩擦等原因，當局沒有有效掌握災情的實況，救援人員也沒有及時出現在災區。颶風的襲擊導致得州目前至少有近 30 戶斷電，同時，大范圍的停電導致水處理廠無法正常運作。得州東南部的博蒙特市主水站出現故障無法供水，第二水源亦喪失，12 萬居民現在沒有任何飲用水源。對此博蒙特市政府宣稱，目前還不知道斷水要持續到什麼時候。截止發稿時期，颶風 " 哈維 " 已經造成瞭 39 人死亡，數百萬災民受災。
哈維過後，得州一片狼藉
" 哈維 " 已經讓得州變得滿目瘡痍。此情此景，讓人不禁想問——軍費開支全球第一（軍費比第 2 名到第 8 名所有國傢加起來還多）、號稱實力最強、裝備最精良的美軍 " 王師 " 去哪瞭？
這就涉及國防體制的問題瞭——面對嚴重天災，美國和中國在軍隊調度程序和政治運作模式這兩方面顯現出瞭巨大的差異。
人民子弟兵為人民，美國大兵呢
美國一向忌諱軍隊涉入國內事務。美國法律規定瞭軍隊的主要目的是對外戰爭和維護美國的海外利益，平時有一半以上軍隊派駐海外。根據《美國法典》第十卷《武裝力量》（United States Code: Title 10-Armed Forces）內容，美國軍隊沒有權利介入或制止國內的混亂，除非面臨和戰爭等同的情況（except under circumstances equivalent to war）。美國駐紮在國內的部隊一般主要任務是休整和訓練。所以雖然美軍在全世界四處插手其他國傢的內政不亦樂乎，但是一回到他們自己的祖國，行動起來反而束手束腳。
美國休斯頓，泡在水中無人救援的敬老院老人
中國的國防動員機制同美國完全不同。
在中國的救災體制中，解放軍是不可或缺的一環。軍隊的職能本身就包括抗洪搶險、抗震救災、森林消防、海上搜救、礦山救護、醫療救護等應急救援任務。實際情況中我們也不難發現，無論是洪澇、泥石流還是火災、地震，當毀滅性的特大自然災害發生之後，沖在救災最前面的搶險主力總是人民解放軍和武警部隊的戰士。
中國的戰區和省軍區指揮系統在非戰爭行動中發揮著非常重要的作用。對於較為嚴重的災情，中央軍委將根據特殊預案和部署集中統一領導，緊急調動部隊迅速趕赴現場。對於中小型災情，省軍區可以立刻啟動救災應急預案，調動現役官兵和民兵預備役人員投入救災一線。
除瞭此次救援被臺風 " 天鴿 " 襲擊的澳門，過去的汶川大地震也是一個例子。地震後的幾天時間裡，10 萬解放軍戰士從天而降、翻山越嶺，立刻投身到瞭和大自然的搏鬥之中。哪裡有天災人禍，哪裡就有解放軍的身影。奧地利《新聞報》文章指出：" 世界上沒有哪個國傢的軍隊應對災難的能力像中國軍隊這樣出色，因為中國經常被災禍所襲擊，每年都有上千人死於洪水、礦難和其他災難。對於中國人來說，中國的軍人無疑是困境裡的救星。" 全國各地人民隻要看到人民子弟兵前來救災，就會感到放心和安全。
汶川地震中，參與救災的解放軍
簡而言之，美國軍隊的主要功能就是四處征伐、對外用武，和平時代的既定任務中沒有救災的內容。而中國軍隊一直把救災當做和平年代重要的工作之一。
我們說的 " 人民子弟兵 " 不僅指中國人民解放軍來源於人民，更重要的是指解放軍是全心全意為人民服務的人民的武裝。
而美國軍隊從兩百多年前建國伊始就和老百姓之間沒有多深的感情。
獨立戰爭結束後，積極參加戰爭的農民發現獨立後自己的生活不僅沒有改善，反而更加困難。當時馬薩諸塞州的稅收竟多達農民收入的三分之一。不堪重負的農民在原獨立戰爭軍官謝司（Daniel Shays）的領導下於 1786 年至 1787 年起義。他們起先準備攻打波士頓，推翻迫害窮人的法庭，很快遭到瞭政府軍隊的無情鎮壓。待起義軍重振旗鼓後，聲勢愈發壯大，發展到 15000 人。政府假意同起義領袖談判，卻在同時暗中召集援軍發起進攻，包圍瞭起義隊伍。最終起義以失敗告終。士兵沒多久前還在一個戰壕裡稱兄道弟，轉眼就槍口對準人民瞭。
美國的軍人不認為自己應該主動幫老百姓的忙，老百姓也沒有簞食壺漿的傳統——因為從一開始，美國養軍隊就是為瞭執行對內和對外的鎮壓職能。美國也就自然沒有 " 人民軍隊為人民 " 和 " 子弟兵沖在救災一線 " 這些說法。
總統也不行
另外，美國自建國以來遵循的政治傳統一向偏愛權力制衡。《美國憲法》第 2 條第 2 款規定：" 總統是合眾國陸軍、海軍和各州民兵的總司令 "（The President shall be Commander in Chief of the Army and Navy of the United States, and of the Militia of the several States）。但是第 1 條第 8 款又規定：" 國會有權力：宣戰；招募陸軍和供給軍需；建立和維持一支海軍；制定治理和管理陸海軍的條例…… "（The Congress shall have power: To declare War; To raise and support Armies; To provide and maintain a Navy; To make Rules for the Government and Regulation of the land and naval Forces...）這兩個法律條文把戰爭的權力分散到瞭總統和國會這兩個不同的政治實體，目的是為瞭避免任何一方的權力過大。
理想總是豐滿的，而現實是骨感的。既然 " 神聖而不可侵犯 " 的憲法沒有賦予總統宣戰的權利，那麼總統就隻能……不宣而戰瞭。美國歷史學傢和作傢托馬斯 · 伍茲寫道，" 自朝鮮戰爭開始，憲法第二條第二款中總統身為軍隊統帥的表述，常被理解為其有權在外交事務中采取必要的手段，或至少是可以在實際運作中未經國會同意就派出軍隊參戰。" 事實上美國建國以來總共經歷的幾百次戰爭和軍事行動，隻有 5 次國會由國會宣戰，大多數情況下總統直接就去調動軍隊瞭。無數的歷史案例向我們展現瞭美國是如何以 " 人權 " 等各種借口對別國進行武裝幹涉、不宣而戰。
當然，國會也不會輕易讓總統得逞。經歷瞭越戰以後，美國國會於 1973 年提出《戰爭權力決議案》（War Powers Resolution）意圖限制總統的戰爭權力。根據美國立法制度，提案成為法律前必須在國會得到過半數票的同意並且需要總統最後簽署。國會通過瞭這則決議案之後，當時的總統尼克松果斷行使瞭否決權（veto）。國會要推翻總統的否決，必須在參、眾兩院各獲得至少三分之二的支持。一般情況下，三分之二的贊同票很難獲得，不過當時這則法案成功通過瞭，最終成為瞭法律。
《戰爭權力決議案》第三款要求總統在決定使用武力前 " 在所有可能的情況下 " 征求國會的意見。並且如未獲國會批準而出兵介入敵對行動，必須在 60 天內撤兵。如果超過 60 天，國會還是不授權，總統隻能調用美國海軍陸戰隊。海軍陸戰隊是一個獨立軍種，其主要職責是運用美國海軍的艦隊快速抵達全球各地執行戰鬥任務。1878 年通過的《警衛團法案》（Posse Comitatus Act）禁止使用美國陸軍和海軍於國內執法，後成立的海軍陸戰隊和空軍亦在此限。
所以在美國，無論是作為美軍統帥的總統還是擁有宣戰權的國會，由於政治體制的設計和英美法系的傳統造成掣肘，任何一方想要指揮任何一個軍隊單位在國內開展保護人民安全的行動都非常困難，遑論調動上萬人參與救災。
唯一的救災希望深陷腐敗難以自拔
美國的現役軍隊單位在國內災難這點 " 小事 " 面前是很難請得動瞭。作為燈塔國，要說完全沒有任何官方力量參與救災也實在說不過去，真正能夠出面的是美國的預備役部隊——國民警衛隊（National Guard of the United States）。美國的國民警衛隊由《美國法典》第 10 和 30 卷創立，散駐在各州和其他聯邦國土，聽命於州長或民兵指揮官。遇有緊急狀態及自然災害，州長或民兵指揮官可以自行下令召集國民警衛隊參與救災。
然而，本應是美國人民在災難中唯一希望的國民警衛隊，卻成瞭美國腐敗的重災區。《美國今日》（USA Today）曾經系統地披露瞭國民警衛隊高級將領長期腐敗的驚人內幕。記者采訪瞭 100 名現役和退役國民警衛隊員，並翻閱瞭五角大樓的最新解密文件後發現，在短短 10 年時間裡至少有 9 個州的國民警衛隊司令有受賄、性騷擾下屬、濫用職權等不法行為。但是他們中的不少人從未受過任何處罰。
得州國民警衛隊抵達受災地點，為災區民眾提供幫助。圖片來源：得州國民警衛隊
就連美國國民警衛隊的一把手國民警衛局局長盧塞爾 · 戴維斯中將，也未能幸免於機構性腐敗的漩渦。他通過提供虛假證詞包庇袒護一名對女同事進行性騷擾的高級助手，最後得到的處罰也僅僅是一封 " 措辭十分嚴厲的訓斥令 "。美國國民警衛隊高層的腐化已經令人觸目驚心，再加上國民警衛隊不必遵守《美軍職業道德規范》，官兵的素質也毫無保障。很多國民警衛隊的高級軍官往往沒接受過正式的訓練，五角大樓甚至查出一名國民警衛隊將軍所持的學歷是買來的。這樣一支 " 部隊 " 怎能有效承擔起救災的艱巨任務？
市長和州長，該聽誰的
除瞭軍隊層面的差別，中國和美國各級政府在救災中的協調和表現也大不相同。美國政府的兩大核心特點—— " 地方權力過大 " 與 " 西式黨爭民主 " 對重大災難之後的救援工作都有一定的阻礙作用。
美國是聯邦體制，從其國名 United States of America 中就可見一二。也許，比 " 美利堅合眾國 " 更貼切的翻譯是 " 美利堅合州國 "。實際上美國各州的權力達到瞭什麼程度呢？發生重大災難之後，聯邦政府並不能直接介入各州的救災活動。如果聯邦政府建議州政府上交救災指揮權，州政府可以出於獨立性的考量拒絕聯邦政府。按照正規的程序，地方政府認為無法獨立承擔救災任務之後，可以上報聯邦緊急事務管理局（Federal Emergency Management Agency，簡稱 FEMA）。然後 FEMA 進一步上報美國總統，總統批準之後聯邦政府才能開始幹預地方的救援工作。、
這種充分保護地方獨立性、" 自下而上 " 的救災機制在 " 卡特裡娜 " 颶風席卷美國東南部的時候，暴露出致命缺陷。2005 年 8 月 29 日清晨 6 點 10 分，颶風襲擊瞭新奧爾良市。過瞭 5 小時後，FEMA 局長邁克爾 · 佈朗（Michael Brown）才要求派遣 1000 名救援人員 " 在 2 天內 " 趕赴災區。當時的美國總統佈什正在得克薩斯州的農場度假。接到颶風襲擊的消息後，他果斷地選擇瞭——繼續度假到星期三。然後在從得克薩斯飛回華盛頓的路上，他坐在空軍一號在新奧爾良上空盤旋 " 視察 " 瞭災區。最終白宮的救援指揮部在颶風襲擊的 36 小時後成立，並且決定 " 在第 2 天開展工作 "。8 月 30 日，新奧爾良出現大范圍的搶劫和縱火。8 月 31 日，警察接到命令，放棄搜索幸存者，改為帶武器進入災區執行維護治安的任務。到 9 月 1 日，幾千名國民警衛隊的官兵趕到新奧爾良後發現，竟然有人向救援的直升飛機和車隊開槍射擊。
陷入一片汪洋的得州
更令人感到目瞪口呆的是，與新奧爾良市僅一河之隔的格雷特納市當局決定關閉通往新奧爾良市的橋梁，以阻止更多難民湧入。警察更用槍指著新奧爾良市的難民，逼迫他們原路返回。最終，在世界科技最發達的國傢，一個提前一星期就被追蹤、兩天前就有預警的颶風竟然造成瞭上千人遇難。
對比一下，2008 年 5 月 12 日 14 時 28 分汶川大地震發生；15 時 50 分總參謀部應急預案啟動；18 時 44 分成都軍區、武警四川總隊和駐川某師 5000 餘官兵緊急趕赴汶川地震災區參加救災；19 時 20 分成都軍區先遣指揮組已經進駐災區。從地震發生到軍隊進駐災區，隻用瞭不到 5 個小時。政府更是在一天之內調集 2 萬部隊參與救援活動。這種速度和規模在美國的體制中是難以想象的。
此次襲擊美國的颶風 " 哈維 " 雖然沒有 " 卡特裡娜 " 造成的災難那麼嚴重，但還是讓我們見識瞭一下美國各級政府在緊要關頭依然相互抬杠和拒不合作。災難發生之後，得州州長阿博特（Greg Abbott，共和黨人）呼籲得州居民自行疏散。但休斯敦市長特納（Sylvester Turner，民主黨人）立刻唱反調，他告訴休斯頓的居民不要疏散。他認為如果這時候疏散，在道路上遇險的機會更大。在新聞發佈會中他說，" 如果你現在突然就說疏散，把所有人都弄到高速路上。那你就是在人為創造災難。（You issue an evacuation order and put everyone on the highway, you are really asking for a major calamity.）" 不知道休斯頓的居民們最後到底應該聽共和黨州長還是民主黨市長的。
這就牽扯到瞭第二個問題——美國特色黨爭民主。除瞭不同黨派政客之間的不團結，通常在天災過後，國會都要上演各種大戲。兩黨圍繞著撥款數目和項目內容撕個你死我活，美國人民還要再經歷一次兩黨爭鬥的人禍。此次颶風造成瞭不小的人員和經濟損失，重建任務也會十分艱巨。到時候不知道得州廣大受災的群眾還要經歷多少官僚主義和各級政府部門之間的扯皮才能恢復災前的平靜生活。
美國的媒體更是在日益惡化的兩黨黨爭中推波助瀾。比如親民主黨的《華盛頓郵報》、《紐約時報》、CNN 等媒體相比報道受災群眾，更熱衷於關註特朗普總統的夫人穿瞭什麼鞋上飛機。
一方有難八方支援和你受災你活該
此外，中國為瞭解決地區收支均衡的問題，確保貧富不均的人們獲得均等水平的教育、衛生防疫以及環保等公共服務，開始試行財政轉移支付制度。操作方法是中央政府向地方政府、地方政府向下級財政無償劃撥資金，有時各地財政之間也發生橫向轉移支付。2008 年汶川地震之後，全國各省市對四川各縣市的對口援建就屬於典型的跨地區轉移支付。
然而，實現跨地區財政轉移支付的前提是社會主義制度——中國人民和各級政府普遍承認一個大傢庭內的互助是必要的。而美國不是按照社會主義意識形態來運作的，所以美國民眾和地方政府並不認為自己應該為其他地方的民眾承擔任何責任。
因此美國從基層到州的各級地方政府，不存在橫向的財政轉移支付機制。假如某縣遭遇強烈地震，那就活該這個縣倒黴，災後重建工作主要由該縣政府自掏腰包，再就是靠向聯邦政府化緣的本事瞭。" 一方有難，八方支援 " 和 " 對口援建 " 的事情，在美國絕無可能出現——你受災，你活該。
沒有對比就沒有傷害啊。
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