集體建設用地發展租賃住房在全國范圍試點之前，突破點在北京，北京的突破點在昌平區海鶄落村。
冰川思想庫特約撰稿 | 伍振軍
近日，國土資源部、住房城鄉建設部印發關於《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》的通知，方案明確北京、上海、廣州等 13 個試點城市，可以利用集體建設用地建設租賃住房，增加租賃住房供應，緩解住房供需矛盾。這一方案的頒佈，可以說是農村集體建設用地入市在全國范圍內獲得瞭實質性的突破。
實際上，在此之前，北京市於 2017 年 4 月 7 日就在土地供應方面 " 放瞭個大招 "，《北京市 2017-2021 年及 2017 年度住宅用地供應計劃》中提到，計劃今後五年供應住宅用地 6000 公頃，其中國有建設用地 5000 公頃，集體建設用地 1000 公頃，以保障 150 萬套住房建設需求。
北京市這 1000 公頃、1.5 萬畝集體建設用地入市，可以說是農村集體建設用地入市政策方面的真正突破。在此之前，除瞭零星試點之外，集體土地入市用於住宅建設，一直被嚴加限制。
▲《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》
集體建設用地發展租賃住房在全國范圍試點之前，突破點在北京，北京的突破點在昌平區海鶄落村。
我們國務院發展研究中心農村經濟研究部 " 農村集體土地確權與流轉問題研究 " 課題組，最先調查集體建設用地發展租賃住房問題是在 2013 年。經過調研，我們得知，海鶄落村從 2010 年 7 月開始試點利用集體建設用地發展公租房（當時說法是公租房而非租賃住房），不僅緩解瞭保障房建設的土地、資金壓力，拓展瞭公租房供應渠道，而且使農民獲得瞭長期、穩定、可持續的財產性收入，農民、村集體的熱情都很高。
相比征地補償，農民集體發展公租房的土地收益提高瞭 73.6 倍。在北京市 2009 年的未來科技城項目中，海鶄落村被征地 1530 畝，總計補償 33120 萬元，平均每畝征地補償 21.6 萬元，而發展公租房土地凈收益預計達到 1611 萬元 / 畝。
海鶄落村第一期公租房年收益 3500 萬元，除去分攤的成本，每年凈收入為 2714 萬元。海鶄落村人口為 1219 人，算下來，人均年收入能增加 2.2 萬元。農民集體土地收益和財產性收入大幅度提高，農民實現有工作、有產業、有資本，有效解決地方政府建設公租房缺土地、缺資金的問題，拓寬瞭公租房的供應渠道。
但是，當時農村集體建設用地發展公租房還面臨諸多問題。首先是缺乏合法性問題，《土地管理法》將農村集體建設用地的用途嚴格限定在興辦鄉鎮企業、鄉村公共設施、公益事業和建設農民住宅上，范圍有限，而其他建設項目占用土地，包括公租房建設用地，都應該是國有用地。
盡管當時國土資源部在北京、上海開展試點，但在《土地管理法》沒有修訂的情況下，集體建設用地建設公租房缺乏合法性。
▲昌平區海鶄落新村
其次是具體配套政策缺位問題。海鶄落村集體建設用地發展公租房項目，在 2010 年 7 月被確立為 " 北京市利用集體土地建設公租房 " 試點項目，但在項目審批、立項、建設過程中，遇到瞭一系列配套政策缺位的問題。
一是控規（控制性詳細規劃）整合難以批復。昌平區規劃條例裡沒有集體建設用地建公租房的編號。在實際操作中，農村集體建設用地原來規劃為鄉村產業用地，而公租房實際上屬於居住用途，在控制性詳細規劃中需要確定建築密度、建築高度、容積率、綠地率，以及水、電、交通等市政公用設施，便民服務、文體基礎設施配套等等，涉及的部門多、手續繁雜，上述種種，一度導致海鶄落村公租房項目的控規整合遲遲得不到批復。
二是難以通過國土部門的審批。北京市、區國土部門沒有利用農村集體用地建設公租房的專項指標，而按照以往的規定，公租房應當建在國有土地上。此外，北京市每年建設用地供應總體指標有限，若把集體建設用地指標加進去，勢必擠占國有建設用地指標。因此，該項目用地在國土部門難以審批通過。
三是無法在發改部門立項。北京市、區兩級政府沒有針對集體建設用地建公租房的立項指導意見，導致海鶄落村公租房項目無法在區發改部門辦理立項手續。
另外還面臨缺乏收益分配機制、資金投入大回收期長、集體資產經營管理難度大等問題。
基於調研，我們在報告中建議，進一步明確政策，放寬對農村建設用地經營性開發的限制，促進農民集體土地財產權的實現；完善相關配套政策措施，出臺集體建設用地發展公租房的指導意見，加強建設管理與運營指導；給予財政金融支持，降低公租房建設成本與風險；並進一步深化集體產權制度改革，完善村集體、村民之間的收益分配機制。
這些內容以《集體建設用地發展公租房的探索——北京市的調查與啟示》為標題，刊發在國務院發展研究中心調查研究報告 2013 年第 24 號上（見本書 P84-P89）。
2013 年 3 月 1 日報告刊發後，北京市委市政府多位主要領導指示相關部門加強調研，探索推進；總結試點情況，提出試點指導意見。隨後，北京市委研究室專門就 " 集體建設用地發展公租房 " 問題召開座談會。
2014 年 4 月，北京市國土資源局印發《關於轉發市政府 < 關於加快完善保障性安居工程項目用地手續有關問題的請示 > 批示的函》，將昌平區海鶄落村集體建設用地發展公租房項目列入《北京市 2011-2012 年保障性安居工程計劃供地清單》（第一批）。
2014 年 10 月，北京市國土資源局會同北京市發展和改革委員會、北京市規劃委員會等 7 個部門聯合出臺《北京市利用農村集體土地建設租賃住房試點實施意見的通知》。
文件將之前關於集體建設用地發展公租房的提法，統一修訂為 " 集體建設用地發展租賃住房 "，並對集體土地建設租賃住房試點做出瞭明確規定，力求解決法理和政策難題，推動農村集體建設用地入市。
昌平區海鶄落村試點實施意見出臺之後，我們於 2015 年再次實地調研發現，海鶄落村農村集體建設用地發展租賃住房得到瞭北京市各個部門的大力支持，進展順利，並取得瞭較好成效。
根據調研，我們形成瞭報告《集體建設用地發展租賃住房試點值得推廣》，認為北京市試點取得較好成效，試點經驗值得進一步推廣。
2017 年 4 月，北京推動集體建設用地 1000 公頃入市，大約能增加 30 萬套租賃住房。2017 年 8 月，我們欣喜地看到，利用集體建設用地建設租賃住房開始在全國 13 個地區大范圍開展試點。
這些重大突破不僅解決瞭租賃住房建設缺錢、缺土地問題，而且保障瞭農民的土地財產權益，讓農民房屋平等進入房屋市場，也讓農村集體建設用地與國有土地平等進入市場。
當然，未來需要做的工作仍然很多。下一步需要修訂《土地管理法》、放寬對農民集體利用建設用地進行經營性開發的限制，拓展集體建設用地使用權及地上物業的權能，推進農村集體產權制度改革、完善集體資產股份權能等等。
隻有這些問題解決瞭，才能說真正促進瞭城鄉統一的建設用地市場的建立，並為完善我國土地管理制度奠定瞭堅實基礎。
（本文作者系國務院發展研究中心農村部副研究員）
（實習編輯 莫子野）
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