【俠客島按】
中央要在全國范圍內掃黑除惡 , 這個新聞是大傢都知道的瞭 , 島上也寫過分析。前幾日 , 中紀委點名曝光各地 " 村霸 " 典型的新聞 , 島友們的討論也非常熱烈 ( 點此閱讀 ) 。
如島叔此前在文章中所言 , 掃黑除惡、尤其是在基層掃黑除惡 , 實際上是在給探索新時代基層治理破題。面對治理的現實困境和難題 , 需要拿出兼具頂層設計性與操作性的系統措施。
要解決問題 , 首先要分析問題。要解決基層的黑惡勢力 , 要打擊 " 村霸 ", 就要分析其產生的原因和根源。
為此 , 島叔今天與華南理工大學公共政策研究院副研究員、長期研究農村問題的林輝煌博士進行瞭一番長談。林博士曾經先後在祖國東中西部的十數個省份、五十多個村莊進行長期調查研究 , 累計調研時長超過 800 天。他的講述裡不僅對 " 村霸 " 有直觀的觀感描述 , 也有對其生存土壤的分析和思考。
以下是林博士的講述實錄 , 俠客島進行瞭文字編輯。
現象
" 村霸 " 現象在中國有多大范圍的存在呢 ?
就我個人的調研經歷來看 , 有 " 村霸 " 的村莊中 , 貧窮的、中等的、富裕都有 , 但大多數還是利益比較集中的地區 , 如村莊內部富含自然資源 ( 礦產、森林等 ) , 或者是靠近城市的城郊村 , 存在比較大的征地拆遷利益。換言之 ," 村霸 " 現象的出現 , 往往有其經濟基礎、利益基礎。全國有多少村莊存在 " 村霸 " 我沒有完全的發言權 , 但就我個人調研過的地方看 , 這個比例不到十分之一；但是必須要考慮到 , 我去過的村莊裡有不少是貧困落後、人口外流嚴重的 , 而 " 村霸 " 大多數是要搶奪利益的。
這些 " 村霸 " 有不同特征。華南一些宗族結構保留相對完整、傢族觀念比較強的地區 ," 村霸 " 多少會和強勢的宗族有關；北方一些地區 , 靠兄弟多少、傢庭勢力；中部靠近長江流域的地區 , 由於村莊比較原子化 , 也存在一些主要依靠個人 " 氣勢 " 的村霸 , 比如身材魁梧、犯過罪、坐過牢 , 有這麼一些共同特點。
當然 ," 村霸 " 不一定都是惡霸、地痞流氓 ," 霸凌 "、" 權力壓迫 " 也是另一種形式的 " 霸 ",我們後面會說到。
我們知道 , 中央此次掃黑除惡 , 很強調一點是要深挖、清除其背後的 " 保護傘 "。" 村霸 " 背後當然也有。
比如 , 一些 " 村霸 " 本身就是權力擁有者 , 比如當地的村支書或者村主任 , 他們在非法侵占公共利益的同時 , 還向更高一級的官員輸送利益尋求保護 , 那些貪圖 " 利益 " 的官員自然也就樂意充當 " 保護傘 " 一角。
也有 " 村霸 " 和權力擁有者有一定利益關系。比如有親戚、血緣關系 , 又或者權力者需要通過這些勢力達到一定目的——比如基層選舉時 , 參加選舉的候選人要依靠 " 村霸 " 來確保自己當選 , 又如需要這些人幫忙完成征地拆遷工作等 , 事實上和權力擁有者形成某種 " 共謀關系 "。
當然 , 也有的 " 村霸 " 就是地痞流氓 , 或許沒有什麼大的 " 保護傘 ", 但誰也不怕。這些 " 刺頭 ", 基層的管理者可能也不願意理睬 , 放任不管 , 不去招惹；但這種不管不治 , 則成瞭另一種 " 保護傘 "。
上一次我看瞭俠客島的推文 , 島友很多在留言中質疑這些 " 村霸 " 為什麼最後收到的刑事制裁算不上很重。這跟基層法律意識淡薄、尤其是物證技術不發達、取證難有關系 , 在制裁這些人時 , 往往需要大量的口供和認證；但基層的村莊 , 大傢生活都在一起 , 村民有顧忌、不敢或不願指認 , 擔心日後遭受打擊報復 , 導致證據不足從輕發落的事情也不鮮見。
" 村霸 " 是如何產生的 ? 其中的原因值得深思。
原因
事實上 , 以 " 村霸 " 為代表的基層治理困境有深刻的結構性原因。
回顧歷史我們可以發現 , 改革開放、分田到戶之後 , 八九十年代的村莊治理工作 , 主要有兩件 " 大事 ":收農業稅、計劃生育。這兩件事都不容易。尤其是計劃生育 , 在南方一些宗族勢力強大的地區很難開展 , 經常遭到反抗 , 有時候村莊、鄉鎮裡面為瞭就會默許甚至借助村裡面比較強勢的人 , 以完成任務。
我們知道 ,03 年之後農業稅取消 , 計生工作到現在也慢慢軟化、開放 , 其實村幹部的分內之事就少瞭很多。但之後的另一個趨勢是征地拆遷興起 , 很多城郊村利益變得很大。這件事當然也不好做；同樣的邏輯 , 管理者不容易搞定的事情 , 一些灰色甚至黑色的勢力就崛起瞭。比如拆遷公司 , 就混進瞭很多這樣的勢力。坦白講 , 這股風氣到現在也沒有完全根除。
但我們很容易看到 ,這種表面 " 秩序 " 的維持 , 其背後並不意味著良性秩序的出現 , 反而侵蝕瞭基層的合法秩序和執政基礎, 因此中央必須痛下殺手。
那麼 , 為什麼面臨治理問題 , 合法的力量反而無法觸及呢 ?
這就涉及另一個層面的問題 :基層法治力量、尤其是警力佈局的嚴重不足。我們知道傳統的中國鄉村依靠一些鄉土規范為恥 , 但隨著基層原子化 , 鄉土結構能起的作用式微 , 即使村子裡有混混、惡霸出現 , 曾經有威望、管事兒的老人也不管、也管不瞭瞭。與此同時 , 合法的暴力體系 ( 如警察 ) , 也沒有足夠的力量介入、難以及時有效地滲入農村進行管控。
我的博士論文是研究派出所的 , 我在基層派出所有過長期的蹲住經歷 , 知道他們是嚴重缺乏人手、完全忙不過來的。很多地方一個鄉鎮隻有一個派出所 , 但人口可能有五六萬甚至十萬之多 , 派出所的正式編制甚至都不到 5 個人。鄉村結構又不像城市緊湊 , 人口分佈非常廣 , 有時候一個山頭就住幾戶人傢 , 日常出警怎麼覆蓋得到 ? 跟其他國傢相比 , 我們人均的正規警力相當少。因此 , 法律的力量、合法的暴力不足 , 也是黑惡勢力趁機興起的一個現實原因。
但說到底 , 無論是治理能力的弱化、還是基層法治力量的缺乏 , 其背後的深層次原因都是社會結構的變遷。社會結構在趨於松散、原子化、趨利化的同時 , 地方自我規范的能力並沒有跟上。在傳統良性約束力量缺乏的條件下 , 向 " 權錢 " 看齊就成瞭通行規則 , 一旦有利益出現 , 就很容易出現搶奪。這也就是為何會出現前述的 " 村霸 "、以及 " 村霸 " 如何尋找保護傘的邏輯。
問題
所以 ," 村霸 " 不一定是每一個村莊都存在的具體現象 , 但以小見大 , 其背後折射出的問題卻是耐人尋味的 : 基層治理到底為何面臨困境、為何失效 ? 為何基層政權建設不夠完善 ?
從學理上看 , 基層政權建設包含兩個方面 : 一是基本基本社區 ( 農村或城市 ) 實現自我管理 , 也就是真正實現基層民主；二是需要一個高效、廉潔、有力的官僚行政體系。前者可以保證民眾參與和監督公共事務的執行 , 然後與後者相結合 , 才能構成比較成熟的、既有體現在地聲音和利益訴求、又可以上下貫通的成熟基層政權體系。
拿這個標準來看 , 現存的基層民主顯然是不令人滿意的。我們看到許多地方的基層選舉在走過場 , 要麼是大傢漠不關心 , 要麼是資源被強勢勢力甚至黑惡勢力壟斷 , 選誰不選誰 , 人民做不瞭主。
還有一些村 , 少數鄉村新富走上政治前臺 , 憑借較強的致富能力影響選民的投票意向 , 甚至還以承諾和捐贈的形式贏得多數選民的支持而當選 , 形成令人警惕的 " 富人治村 " 現象 ," 基層民主 " 變成瞭 " 基層選主 " ——普通村民隻需要選一個主人 , 而無法進入基層治理 , 形成基層村莊的權力結構固化。
某種意義上 ," 富人治村 " 跟 " 惡人治村 " 的邏輯是相似的。富人可以用金錢手段來代替一些強制手段 , 甚至可能富人以前是惡人 , 但現在不需要暴力手段瞭 , 可以用金錢收買瞭。這種現象之所以值得警惕 , 是因為其表現出一種基層局部失控狀態。我們的基層黨組織不能隻吸引能賺錢的人、強勢的人讓他們在經濟上 " 帶後富 ", 因為實際上根本帶不起來 , 基層黨員的政治性反而被過度的經濟性稀釋掉瞭。
因此 , 今天我們面臨的基層治理難題 , 其實是非常深刻的一道考題 : 如何在平衡中央與地方 ( 涉及到財權、事權等 ) 的前提下 , 一方面讓自上而下的資源 ( 扶貧、農業、社會服務等 ) 、權力意志滲透下來 , 另一方面又真正解決地方的痛點和需求 ?
如果這道問題沒有有效的解答方案 ,自上而下的資源、權力意志難以有效滲透到村莊一層 , 這時候基層就會留下權力的真空 ," 強勢群體 "、非法、灰色的力量可能就會產生 , 用以解決基層內生的不確定乃至不穩定因素 , 維持某種表面秩序。
事實上 , 這種權力和治理的真空 , 不僅僅會造成惡霸的問題 , 群眾身邊的 " 微腐敗 "、資源使用的無效性和浪費等也都與此緊密相關。因此 ," 村霸 " 雖小 , 映照出的卻是國傢治理體系與基層民主銜接失衡的大問題。
啟示
說瞭這麼多 , 細心的讀者可能會發現一個問題 : 為什麼會有權力真空 ? 村級組織、機構發揮的作用呢 ?
是的 , 前面所言的失衡 , 其中一個重要原因就是基層黨組織渙散。
傳統鄉村結構變遷是一個歷史性的必然過程。這是發展的 " 病 "," 病 " 就會 " 痛 "。但在這個過程中 , 權力出現真空 , 是因為沒有力量來真正替代原有傳統組織、鄉規民約的作用。事實上 , 直到今天 , 如果你去跟一些上年紀的村民聊天 , 他們會說 , 以前黨員在村裡發揮相當大的作用 , 但 80 年代以來 , 不少基層尤其是村級黨組織 , 都已經如中央所言 ," 軟 "、" 散 "、" 亂 ", 失去瞭生命力。
在此背景下 , 基層黨員的自我認同感弱化 , 相應地 , 群眾對基層黨員的認同也弱化瞭。以前是 " 有困難找黨員 ", 現在反而不信任他們瞭。這就提醒我們 , 必須反思基層黨建工作開展的實效性問題。在我過去的調研中發現 , 一些基層黨建工作花瞭錢、做瞭宣傳 , 但其實是在 " 空轉 "；看上去玩得很紅火 , 進村下鄉 , 好像跟群眾在一起 , 但隻是形式上 " 在場 "。
事實上 , 如果真正要治理地方基層的這種村霸、黑惡勢力 , 黨最值得信賴、也最應該仰賴的 , 首先就是基層的黨組織。黨組織運轉得好 , 其優勢自不必說 , 基層黨員可以參加選舉成為村幹部 , 從最草根、最基層的視角去收集民意、瞭解民情；利用各級黨組織的垂直條線 , 上級、中央可以收到傳導上來的民意 , 從而利用這個組織體系瞭解地方、社區 , 基層民主才能和行政體系形成良性銜接。
因此 ,如何把我們這麼多年積累下來的黨組織的制度優勢和組織優勢 , 在基層真正盤活起來 , 是真正關鍵的一道問題。
基層治理要真正運轉起來 , 不是僅僅投投票、走個形式就完瞭。我們需要的是真正的治理效果。鄉村怎麼留得住人 ? 如何讓更多的人參與進公共事務的管理 ?
舉一個小例子。西部的一個省份 , 有一個項目是給每個村莊 10 萬元搞一些村莊建設 , 但前提是村莊要成立理事會 , 必須多次討論、開會、集體決定 , 理事會成員同時去銀行 , 才能取用這筆錢。我看到他們開會的現場 , 有討論 , 有吵架 , 但這是件好事 , 意味著村莊被盤活瞭 , 民主真正轉起來瞭。通過鄉村振興的計劃 , 如果真正能盤活村莊內部的青壯年力量 ,把他們發展成黨員 , 由他們主導並且參與到鄉村治理當中 , 與黨組織建立緊密的互動關系 , 目前基層治理與上層意志脫線的問題才有瞭解決的可能。
說一千道一萬 , 隻有依靠制度化的設計、可操作性的配套措施 ( 比如在基層建立良好的黨建、財政和教育醫療等體系 ) , 才能夠把基層村莊變成是有公共利益的、吸引人的場所和空間。這樣下來 , 自然會有人投入治理的熱情 , 形成良好風氣 , 從而內生出基層自治的可能 , 形成有能力的行政官僚體系 , 遏制住黑惡勢力的生長空間。
