據界面新聞 2 月 25 日報道，在新一輪財稅體制改革中，中央與地方財政事權和支出責任劃分是最艱難的部分之一。2 月 8 日，國務院辦公廳公佈的《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，被認為是央地財政關系改革具有突破性意義的一步，方案中體現出的新的改革思路格外受到關註。
方案對現有制度的一個重大改革在於，采用 " 分檔分擔 " 的方法確定中央與地方共同財政事權和支出責任，而不再簡單地按東、中、西地區分佈確定分擔比例。此外，方案還提出，在一般性轉移支付下設立共同財政事權 " 分類分檔 " 轉移支付。這將進一步規范和完善現行的轉移支付制度。
按照財政部的解釋，這是中央與地方共同財政事權支出責任分擔的一項重大改革，有利於打破固化的利益格局，為中央財政進一步根據地區實際財力狀況完善支出責任分擔比例，更加公平地配置財政資源，推進基本公共服務均等化打下堅實的基礎。
此次方案率先公佈瞭基本公共服務領域 7 個事項支出責任的具體分檔方法。包含中等職業教育國傢助學金、中等職業教育免學費補助、普通高中教育國傢助學金、普通高中教育免學雜費補助、城鄉居民基本醫療保險補助、基本公共衛生服務、計劃生育扶助保障等。
本文圖片均自界面新聞
可以預見，在接下來的中央與地方財政關系改革中，對地方財力更加精細化的度量可能成為必要步驟之一。那麼，該如何看待和衡量各地財力呢？
在現行分稅制體制下，地方財政收支是一個相對復雜的動態系統性問題。綜合近幾年來的部分研究可以發現，衡量地方財力狀況的主要指標有稅收收入占比、財政自給率和財政自留度等。
上述幾個指標中，財政自給率可以較好地評價地方財政對於中央轉移支付的依賴程度，同時反映出地方經濟活動繁榮度。指標數值越大，地方財政 " 造血能力 " 就越強，對於中央財政轉移性支付的依賴程度也就越低。
需要厘清的是，現有預算體系中，各級政府必須制定四項預算：一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和全國社會保險基金預算。其中，中央地方財政分配關系主要體現在一般公共預算上。因此，財政自給率的計算也僅限於一般公共預算下的收支概念。
按現行分稅制和轉移支付財制度，大口徑的地方一般公共預算收入實際上包括兩大部分，即地方本級收入和轉移性支付收入。大口徑一般公共預算收入統計一般出現在各級政府年度預、決算當中，並與一般公共預算支出大致相抵。這符合預算法關於地方政府財政原則上不列赤字的規定。
小口徑的一般公共預算收入僅僅是地方政府本級稅收收入和非稅收入之和，未涵蓋轉移支付制度對於地方財政收入的影響。各級政府公佈的月度財政收支數據中，通常是指小口徑的一般公共預算收入。
財政自給率實際上是要衡量地方本級收入與地方最終支出的比例關系。因此，本文討論地方財政自給率均基於小口徑一般公共預算收入數據。在這裡，我們引用招商證券的計算公式：
財政自給率 = 一般公共預算收入（本級稅收 + 非稅收入）/ 一般公共預算支出
文中數據主要來自於各地兩會審議的 2017 年地方預算執行情況報告。在最終公佈的各地財政決算報告中，部分數據可能出現微調。此外，由於本文主要比較各省級行政區域的財力狀況，因此沒有單獨計算大連、青島、寧波、廈門和深圳等五個計劃單列市的數據。
比較各地財政自給率與七大事項分檔分擔方案可以看出，財政自給率最高的北京和上海被分在第五檔，相應地中央財政承擔的分擔比例最低，為 10%。浙江、江蘇、廣東和天津的財政自給率依次位列滬、京之後，方案中被分在第四檔，中央財政分擔比例次低，為 30%。另一方面，財政自給率最低的甘肅、青海和西藏被分為第一檔，中央財政分擔比例最高。
第一、第二和第三檔的省份不完全與財政自給率高低一致。原因可能在於此次分檔僅涉及基本公共衛生服務等 7 個事項，而這些事項在各地一般公共預算支出中的占比又各有不同。
另一方面，財政部在其官方解釋中也承認，同一檔次地區不同省（區、市），財力狀況也有差異。" 對不同地區中央承擔不同比例與實際財力狀況的少量差異，中央財政將繼續通過均衡性轉移支付予以調節。"
此外，從各地財政自給率數據可以看出，當前我國各地財力狀況差距仍然較大。財政自給率最高的上海市達到 88% 以上，而自給率最低的西藏僅為 10% 左右。這也在一定程度上表明，在推進基本公共服務均等化過程中，平衡地區財力差距的轉移支付制度具有重要意義。
總之，此次方案公佈的支出責任分檔標準，體現出瞭對於地方財力更加科學、精確的度量。隨著財政體制改革進一步深入，未來有關各地財力狀況的各項指標可能更加完善和透明。
（作者 張曉添）
