本文整理自周其仁發表於《經濟學（季刊）》最新一期的論文 " 體制成本與中國經濟 "，後錄入《產權與中國變革》一書
自改革開放以來，中國經濟經歷瞭 30 年高速增長。對此，經濟學者做瞭系統回顧。2008 年 7 月，年近百歲的諾獎得主科斯教授在芝加哥大學組織瞭總結中國經濟制度變革經驗的學術研討會。是年年底，國傢統計局發佈公告，2008 年中國經濟年增長率為 9.6%，雖比上年有所降低，但還是達到 1978 年以來 30 年平均增長率。次年，中國超越日本成為世界第二大經濟體。再過一年，中國成為全球最大出口國。2013 年，中國又成為全球最大貿易國。2014 年，國際貨幣基金組織以購買力平價方法計算，宣佈中國經濟總規模超越美國成為全球第一。
也恰從 2008 年開始，中國經濟增長態勢開始發生新的變化，雖然 2009 — 2010 年因施加強刺激政策而維系瞭高增長，但下行壓力終究尾隨而至。回頭看，2007 年第一季度中國 GDP 折成高達 15% 的年增長率，應該是一個增長階段結束的空谷絕響。不過幾年光景，世界第二大經濟體減速一半以上。
這裡帶出一個新問題，如何闡釋中國經濟的起落？分開來處理，可以增長解奇跡，下行析成因。但如果我們不滿足於此，希望在一個簡明框架裡獲得對中國經濟戲劇性變化一以貫之的理解，那就還須付出努力。下文從一個核心概念入手，試圖在這個概念的基礎上擴展相關分析，這個概念就是 " 體制成本 "。
什麼是體制成本？
人們熟知 " 成本 "，那是任何經濟行為主體要獲得收益都不得不支付的代價。成本包括貨幣的、非貨幣的，時間的、精力和精神的，抽象出來作為謀求任何收益所必不可少的付出，構成經濟行為最基本的約束條件。可是在過去很長時期裡，從事經濟實務人士以及經濟學傢和管理學傢，關註重點一直集中於生產成本，即為生產某物所不得不發生的各項支付。唯有當大規模生產伴隨大規模交易的現代經濟成形之後，生產成本以外的成本才開始引起註意。1937 年，年輕學者科斯首先提出 " 交易成本 " 概念，他發現運用價格機制配置資源本身並不免費。因為存在著正的交易成本，市場裡就存在企業和多種多樣的經濟組織，雖然以往的經濟學思維往往對此視而不見。這一樸素發現，改變瞭現代經濟學的基礎。
無獨有偶，也很年輕的中國經濟學傢張培剛在 20 世紀 30 年代從事抗戰經濟問題的研究時，也提出 " 純商業費用 " 概念。他觀察到當時湖南、江西等地的中國農民很窮，生產糧食的成本極低，但在沿海城市如寧波的糧食市場上，內地大米卻競爭不過遠道而來的泰國大米。經過仔細調查，張培剛發現從內地農村產地到沿海城市銷地之間，經商成本過高是問題的關鍵，諸如地方割據、關卡需索無度及種種其他麻煩的頑固存在，把本來很有競爭力的內地大米排斥到沿海市場之外。他的結論是，如果有效改善商業通道，節約純商業費用，戰時中國的糧食供應將得到改善。考慮到當時張培剛還不可能讀過上述科斯那篇論文，我們可以說一位中國學者獨立發現瞭在生產成本之外還存在其他成本。這再次說明，當學者直面真實世界時，有機會提出一個新概念來闡釋可觀察到的反常現象。
經歷多年沉寂之後，" 交易成本 " 終於引起學界註意並得到進一步闡釋。1969 年，後來獲得瞭諾貝爾經濟學獎的阿羅提出，科斯提出的交易成本實際上就是 " 一個經濟體系運行的成本 "。他因此打通科斯經濟學與古典經濟學傳統的關系，因為在斯密那一代學人那裡，最關心經濟體系的運行，而不是孤立而零碎的經濟活動。另一方面，科斯的一些追隨者則把交易成本概念擴展為 " 制度成本 "。這是說，在直接生產之外需要付出的代價，還遠不止狹義的交易成本。
以中國為例，計劃經濟時代省市互相串換計劃分配物資，各地到中央計劃部門跑要投資和建設項目，農民冒著 " 割尾巴 " 風險在黑市上交易自留地產品，以及那一波又一波頻頻發起的運動，雖然與狹義的交易無關，卻無一不是在直接生產之外的巨大耗費。
在真實世界，制度無處不在。人們從事生產、消費、儲蓄、投資等各項經濟活動，無不受制於特定的產權與契約安排，無不組成特定的組織與機構，如傢庭、社區、企業、市場、貨幣體系、立法、稅收與政策制定、政府及一系列監管部門。這些交織到一起的組織、機構和制度，不僅源於個人的自願選擇而自發生成，而且受到傳統、流行觀念與 " 社會強制力 " 的作用而被構建。因此，為瞭在交易成本（或 " 純商業費用 "）和制度成本的基礎上繼續前進，我們要把觀察和分析的重點轉向成體系的制度，特別要關註那些由社會強制實施的組織與制度怎樣影響個人的選擇，並以此影響經濟運行。
本文使用的體制成本，是指經濟運行所必須支付的一種成本。體制由一系列制度構成，運行於由社會強制執行的產權與合約的基礎之上。舉凡體制確立、運行和改變所耗費的資源，就是體制成本。體制成本的性質和變化，對經濟增長的影響至關緊要。
與狹義的 " 交易成本 " 或 " 純商業費用 " 相比，" 體制成本 " 不但可以擴展到對形形色色非市場交易行為的分析，而且可以深化對市場及非市場行為的一般理解。人們習慣於把市場交易視為利益誘導下的自願選擇和契約組合，因此無須涉及那些帶強制性質、包括合法強制的力量與機制。" 體制成本 " 則不同。
作為真實世界裡約束人們行為的一組集合，社會強制力包括流行觀念、政府權力以及由此生成的政策制度禁止或許可，從一開始就是經濟體制不可或缺的要件。對體制成本的觀察和分析，涉及國傢行為，離不開國傢理論。與 " 制度成本 " 相比，" 體制成本 " 更強調成體系的制度而非單一的、個別的制度安排，特別是把重點放到約束著自發自願行為的社會強制力本身的約束條件。
回溯過去，狹義的交易成本和單一的制度成本，可以看作是體制成本的局部或特例，我們的認知從局部和特例開始，走向更一般的抽象。
" 中國奇跡 " 的奧秘在於大幅降低體制成本
中國經濟高速增長並不是一個自然現象。遠的不提，1980 年中國制訂 1981 — 1985 年計劃（即第六個五年計劃）的時候，確立下來的年平均增長目標不過是 4%，" 爭取達到 5%"。為什麼處於高速增長起點時段的中國，定下那麼一個事後看來低估自己潛力的增長目標呢？
因為當時中國經濟面臨難以突破的瓶頸。最大問題是在當時這個 " 十億人口、八億農民 " 的國度，吃飯問題還沒有解決，占人口絕大多數的農民非常貧困，無從支持工業和城市發展。那麼，為什麼農業拖腿、農民貧窮？答案是存在嚴重的體制障礙：不論政府多麼急切地希望發展農業生產，也不論幾億農民多麼急切地希望改善生活，當時成體系的經濟體制，運行效果就是事與願違，怎麼也打不開鼓勵農業增產的閥門。
是的，並非單項制度或單項政策，而是成體系的、彼此糾纏到一起的觀念、制度安排和政策措施，共同導向此類困境。
這裡首先是人民公社生產制度，集體出工、集體勞動、集體分配，雖享有一定規模經濟的好處，但因難以準確計量個別社員的付出與貢獻，從而難以調動生產勞動的積極性。不僅如此，那種集體生產模式還常常因錯誤指揮和武斷命令而遭受嚴重損失。
其次，農村土地的集體公有一旦建立，似乎就再也不需要也不允許在農民傢庭之間劃出必要的土地產權界限。
再次是農產品統購統銷，由政府全盤管制農產品流通，政府一手定價定量收購，一手定量定價在城市配給，基本排除市場機能。
最後，為瞭維系農產品生產，國傢禁止農民外流，不得自由轉入收入較高的非農業部門。
在這種情況下，即使擁有數量充沛的生產要素也無濟於事。勞動力不能自動轉為生產力，龐大人口不但帶不來紅利，反而成為包袱，最後導致嚴厲的生育控制政策出臺。按照傳統分析，生產者之間的激烈競爭導致較低的產出品價格，從而激發需求增加，轉過來拉動供給。但此分析忽略瞭一點：過高的體制成本妨礙要素的有效組合，從而限制產出增加，結果就在農業生產要素極其充裕的條件下，農產品卻長期供不應求。於是，低農業生產成本——它的另一面就是農民貧窮——與農產品短缺長期並存，成為中國經濟增長難以克服的瓶頸。這說明，需要對體制成本做出恰當分析，才能理解長期得不到解決的那些中國經濟問題的癥結。
中國解決上述難題是靠體制改革。由於制度障礙並非孤立個別，而是自成一套體系，破解之道就是必須多管齊下。當時先實施的治標政策是休養生息：政府動用極為稀缺的外匯，增加進口糧食以減少征購量，讓負荷過重的農業、農民和農村緩一口氣。接著政府又動用財政資源——當時要靠赤字維持——提升超額出售農產品的收購價，在邊際上增加農民增產的激勵。更重要的是解放思想，尊崇實踐是檢驗真理唯一標準的務實哲學，鼓勵地方、基層和農民突破原有體制的束縛，大膽改革創新。特別是當安徽、四川等省區自下而上冒出來包產到戶的時候，中央政府不失時機地運用自己的政治權威給予底層自發改革以合法化承認。結果，僅僅幾年時間，在農業生產大幅增加的基礎上，中國農業從生產、流通、分配到土地產權制度，漸進而又全盤地推進瞭改革。
很清楚，被歷史短缺和農民貧困逼出來的改革，大幅度降低體制成本，才打開瞭充分釋放原本數量充裕的農業勞動力轉化為現實生產力的閥門。農業增產、農民增收，從供給和需求兩個側面支持瞭國民經濟增長。回頭看歷史檢驗瞭以下結論：農村改革這場奠基禮，突破瞭 1981 — 1986 年中國經濟原先計劃 " 保四爭五 " 的格局，為後來中國經濟更高速增長創造瞭條件。
到 20 世紀 80 年代中期，人們已經明白，中國並不需要把八億農民束縛在農業和農村。數以億計的 " 農村剩餘勞力 " 轉向生產率更高的非農產業和城鎮部門，構成中國高速增長的紮實基礎。不過，這波經濟潛力的釋放要求突破更為嚴重的體制障礙，包括對從事工業和城鎮經濟活動的國傢壟斷，也包括對非公經濟包括個體戶、私人合夥以及民營企業雇工經營的法律禁止。給定那個時代背景，這兩大障礙比承認農業傢庭經營更難以逾越，因為觸及更成體系的意識形態、法律以及習俗慣例。幸虧中國已積累瞭漸進改革的經驗，那就是允許和鼓勵先行先試，從局部地方的改革試驗入手，直到新選擇所表現的經濟社會效果為多數人接受，再完成改革的全局合法化。大體到 20 世紀 90 年代，在經歷瞭一輪又一輪思想政治方面的反復之後，中國特色社會主義市場經濟體制終於得以確立。
更大挑戰接踵而至。中國突然爆發出來的務工經商生產力，到哪裡去尋找能夠容納得瞭它們的市場？出路是融入全球化。首先是借力發達經濟體的市場。這也是從實際出發的選擇，因為日後凸顯的中國制造能力並非內生而成，從一開始，包括來自發達國傢的資本、技術以及商業模式，就參與中國制造能力的形成。後來被稱為 " 世界工廠 " 的中國，靠全球市場消化自己驚人龐大的生產力，合乎邏輯。通常看法，經濟學上歷久彌新的比較優勢定理，應該是分析中國經濟崛起最合適的分析框架。
問題是，比較優勢理論要獲得用武之地，需要一個必不可缺的前提，那就是在發達國與後進國之間存在大規模貿易。問題是，究竟具備什麼條件，潛在的比較優勢才被喚醒並受到強有力激發？
無須強調，潛在的低生產成本從來就不會自動生成比較優勢。關鍵是能不能消除妨礙生產活動的體制束縛。不幸的是，潛在超低的生產成本常常伴之以極為高昂的體制成本，妨礙經濟運行，以至於本來有機會顯露的競爭潛能，根本無從發生。人口多包袱重，勞力多就業難度大。若問為什麼在那種情況下勞動密集型產業搞不起來，答案是原本極低的生產成本受到極高體制成本的拖累。更具有決定意義的是，倘若落後國不開放，根本拒絕與他人比較，那又怎麼可能談得到比較優勢？
中國的基本經驗不是別的，正是經由改革開放大幅降低體制成本。這是實現經濟增長的前提。舉其大要，破除國傢對工業和其他較高收益產業的行政壟斷，歡迎外資落地，鼓勵民營企業發展，解除國際貿易的國傢專營，啟動匯率改革（特別是主動減除嚴重的本幣高估），持續改革進出口體制，根本改善外貿服務，所有這些改革硬仗，一役也不能少。歸結起來，就是把先前幾乎無窮高的體制成本大幅度降下來，同時也包括降低中國人接受一切先進技術管理知識的學習成本。在此前提下，中國潛在生產成本優勢才開始得到激發，中國出口才開始發力，世界也才得以發現中國經濟擁有驚人的比較優勢。因此，真實的中國經驗是以降體制成本為綱領，靠改革開放釋放出中國在全球市場的比較優勢。為理解和闡釋中國經驗，有必要擴展比較優勢的內涵，把生產成本與體制成本一並納入分析框架。
體制成本的經濟規律和重新上升
體制成本也是成本，終究服從成本行為的一般規律。在經濟學理論上，所有成本曲線一律先降後升。所以如此，傳統解釋的是邊際收益遞減。那是說，隨著經濟規模擴大，在合理的要素結構范圍內，增加某一要素的投入，會在邊際上帶來產出增加，此時對應於產出規模，成本下降；但是過瞭合理臨界點，增加某要素投入帶來產出增量不增反減，於是成本曲線見底回升。
中國的現實讓我們格外關註體制成本。體制成本不是個別生產者、消費者或個別廠商在競爭中為獲利所自願支付的成本，而是成體系的、即使行為個體不自願也非承擔不可的成本。這類體制成本具有強制繳納的性質，不受一般市場競爭和討價還價的約束，因此更不容易得到合理節制，可能比生產成本和交易成本曲線更早、更大幅度上漲。
讓我們先看一組中國數據。根據國傢統計局的數據，1995 — 2012 年間，中國名義 GDP 從 60 793.7 億元到 518 942.1 億元，共增長 8.5 倍。這顯然是戰後大國難得一見的高速增長。不過無可避免，中國高速增長也必須付出代價即成本。對此，人們曾普遍關註，是不是勞力成本的過快增長削弱瞭中國制造的競爭力？不過我們發現，同期全國工資總增長 8.7 倍，幾乎與名義 GDP 增速持平，並沒有特別快於經濟總增長的出格表現。期間大大快於總經濟增長的，是以下幾個變量：第一，稅收，同期全國稅收總額增長瞭 16.7 倍，相當於經濟總量增長倍數的 197%，或工資總額增長倍數的 192%。第二，包括稅外收益的財政收入，期間增長瞭 18.8 倍，快於稅收增長。第三，全國社保繳納，期間共增長 28.7 倍。第四，土地出讓金，同期全國土地出讓金總額增長瞭 64 倍。
以上諸項，都是為生產附加價值所必須付出的成本。加到一起，在以上觀察期中國經濟運行的一個顯著特征，是法定的、帶強制性成本項的增長速度，不僅大大超過經濟總增長速度，也大大超過受市場法則支配的其他成本項的增長速度。這說明，轉型中國在取得高速增長成就的同時，尚沒有形成持續約束體制成本增長的有效機制。這是漸進改革遠沒有到位的表現，也必然對中國經濟的持續增長產生消極影響。比照早期以 " 解放思想、放權讓利 " 為綱領的改革，隨著中國開始在全球市場上因發揮比較成本優勢而實現高速增長，一度大幅降低的體制成本又重新掉頭向上，並以遠超高速經濟增長的更高速度回升。實際情形很像一匹巨型駱駝，早期減負促其迅跑，卻在高速行進中不斷被加載越來越沉重的負擔，終於令其前行乏力。本文認為，對於一個迄今為止靠比較成本優勢在全球立足的經濟體，中國高速增長軌跡的變動，可用體制成本的下降和重新上升給予解釋。
還有一些體制成本，或難以在統計上得到反映。觀察表明，經濟活動中涉及產權界定、合約糾紛、新產品開發與相關市場準入、政府專營范圍變動、行政訴訟和民事案件審理等事務，無一例外，都需要在直接生產成本之外另有耗費。雖然這類廣義的交易成本或本文定義的體制成本在一切所謂成熟的市場經濟中也照樣發生，但對中國這樣一個轉型經濟而言，這些非生產成本的形態還是頗具特色、自成一傢。以筆者曾經研究過的民營快遞案例來簡要討論這類成本的性質。
隨著商業活動頻繁，諸如商業文書、樣品以及後來大成氣候的電商包裹的快遞業務蒸蒸日上。20 世紀 90 年代民間出現 " 小紅帽 "，而聯邦快遞等五大國際物流公司也先後進入中國市場。可是，快遞業務起步就面臨新問題：非郵政機構有權經營快遞嗎？郵政部門持否定立場，因為 80 年代通過的《郵政法》，明文規定送信業務屬於國傢專營。新問題是，原先的法規到底能不能自動覆蓋過去從來沒有出現過的新業務？對此原郵電部的立場是，為保護公民通信自由，非堅持郵政專營不可。於是，爭議重點轉到新興快遞商業包裹，究竟是不是還屬於原先的 " 信件 " 范疇。
利益糾葛使咬文嚼字成為一門必修課。何謂 " 信件 "？1990 年的《郵政法實施細則》指明，" 信件包括信函和明信片 "，而 " 信函是指以套封形式傳遞的緘封信息載體 " ——按此釋義，套封傳遞並緘封的《二十四史》、《資本論》或《大英百科全書》，是不是也統統可以劃入信函？還有，何謂 " 其他具有信件性質的物品 "？該部頒細則聲明，" 是指以符號、圖像、音響等方式傳遞的信息的載體 "。考慮到中國人對常用語匯的理解可能有所不同，該細則還特地宣佈，郵政專營的 " 具體內容由郵電部規定 "。
甚至恐怖分子在 "9 · 11" 襲擊美國的後遺癥，也為中國延伸郵政專營添加瞭一段插曲。2001 年 11 月 15 日，為防止已在美國有報道發生的炭疽病毒事件蔓延到中國，國務院辦公廳緊急通知，要求 " 加強信件、印刷品等寄遞業務管理，防止炭疽桿菌傳播 "。據此，筆者當時發表評論指出，這些有悖常理的不當行政管制，要保護的僅是郵政部門過時的專營特權，與防炭疽病毒一點也不相幹。
上述案例，在高速增長的中國經濟裡似乎小到不足為道。不過深入案例，才清楚認識中國經濟所遭遇體制摩擦的經濟性質。很明白，在直接生產成本或直接服務成本之外，經濟運行還要支付其他耗費。這些 " 額外的 " 代價，可以大到足以讓許多商業活動根本無從發生。
也不要以為這個案例發生在新世紀之初，隨著時間展開，那些阻礙創新、抑制投資、幹擾就業增加的體制成本就會自動降低。觀察表明，新世紀初中國經濟擺脫上一輪通縮重新走強之後，" 宏觀調控 " 壓倒瞭 " 打破行政壟斷 " 的改革部署，不當管制重重疊疊，行政審批愈演愈烈。2012 年新一屆政府再次高舉 " 放權讓利 "，以此對沖經濟下行壓力，由此而來。新一屆政府宣佈要清理廢除行政審批文件，多達成百上千，其中絕大部分都不是計劃時代的遺產，而是在新世紀以來的經濟高速增長中，行政部門左一項右一項加到經濟運行中來的。
此外，轉型腐敗是一種成體系的、由轉型進程內生的體制性腐敗。雖然個別貪腐可以對體制運行產生某種潤滑效果而在客觀上具有某種生產性，但隨著腐敗行為的蔓延和體制化 , 它像擴散的癌細胞一樣迅速吞噬健康的經濟細胞，因而是實現持續增長的死敵。奢靡的邏輯結果類似腐敗，那些與日俱增的巨大花銷，也終究要露出壓抑經濟增長的真實面目。
結論：體制成本至關緊要
本文定義的體制成本，是 " 成體系的制度帶給經濟運行的成本 "。它不但包括由前輩學者原創、極富啟發性的交易費用或純商業費用，而且包括在市場以及非市場環境裡通過一系列制度強加給各方當事人的成本，其中包括稅費、管制、審批、法律政策的限制及禁止，以及圍繞希冀這些變量發生變化的觀念、輿論、公共政策辯論以至於政治競爭等相關耗費。強制性成本之所以得以普遍發生，是因為任何經濟活動都離不開國傢及其代理機構或代理人參與其中。在產權受到合格保護（這本身就是一種國傢行為的結果）、資源利用基於自願選擇的場合，形形色色的契約真要得到執行，在事實上離不開合法強制力居中提供服務。在命令經濟即國傢直接配置資源的場合，強制力內生於政企合一的行政經濟綜合體，體制成本直接構成經濟體系的運行成本。在任何一種情況下，國傢強制力都參與經濟運行，經濟增長都支付體制成本。體制成本為零的世界，不過是想象中的烏托邦。
轉型——從計劃命令經濟轉向市場經濟——就是體制變革，即一系列制度發生轉變從而影響經濟體系的運行。由於體制變量在轉型經濟中居於更為顯著的中心位置，因此超越直接生產成本和狹義交易成本的體制成本，相對容易被納入轉型經濟研究者的視野。要理解和闡釋轉型經濟的種種現象，諸如變革動力、阻力與摩擦、潛在生產力的突然釋放、長期經濟走勢的起落，皆離不開對體制成本的分析。
中國經濟提供瞭一個難得案例。改革前令人難堪的貧困，同時意味著擁有極為低廉的直接生產成本，表明在中國經濟體內蘊含著極為巨大的潛在比較成本優勢。要解決的問題，是把高昂的體制成本大幅度降下來，為此必須打破原有體制堅硬的外殼。改革開放實現瞭以上使命，經由一系列制度變遷——觀念的、法律的、成體系政策設計與組織安排的轉變——使得中國潛在比較優勢在全球市場上破門而出，由此改變經濟體系運行的軌跡與績效，創造瞭高速增長的中國奇跡。因此，理解中國經驗的基本線索，不是別的，正是以一系列制度的變革大幅度降低瞭經濟體系運行的成本。
不過，改變瞭世界經濟格局的偉大中國成就，並沒有也不可能改變冷峻的經濟法則。成本曲線終究先降後升，體制成本甚至在高速增長中升得更急。伴隨高速經濟增長，人們觀察到曾經大幅下降的體制成本重新上升，表現在稅費和各種法定負擔以快於經濟增長率的速度增長，行政審批疊床架屋，設租尋租行為有增無減，必要的市場監管缺位與不當行政管制層層加碼並存，所有這一切隻能列支在體制成本項下的因素，合成瞭一個負面結果：單位產出要承受日趨加重的成本負擔，並由此削弱中國經濟在全球的比較競爭優勢，拖累一向靠成本優勢發力的中國經濟增長。形勢很清楚，以全面深化改革抑制並扭轉體制成本重新急升的勢頭，是中國經濟持續增長必不可缺的前提條件。
