從 " 國有股減持 " 到 " 國有股轉持 "，再到 " 劃轉國有資本 "，過去 16 年間，用國資償還養老保險改革的 " 轉制成本 " 上，中國走過瞭一條漫長的道路。
國務院《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》（下稱《方案》）18 日正式亮相。《方案》將中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構納入劃轉范圍，劃轉比例統一為企業國有股權的 10%，並明確今年內將選擇部分中央企業和部分省份開展試點。
中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文在接受第一財經記者采訪時表示，從國傢財政上來看，國資劃撥社保不過是從左兜到右兜，並非結構性的重要變化，但劃轉之後，養老保險有瞭一筆數目可觀的固定儲備資產，這對於老百姓來說，是一粒定心丸。
武漢科技大學金融證券研究所所長董登新保守估計，《方案》全面實施後，此次劃轉國有資本的總額有望達到 7 萬億元。
鄭秉文還表示，國資劃轉社保著重解決制度當年收支資金流的平衡，未來養老金債務僅靠國資劃撥是解決不瞭的，全國統籌、延遲退休年齡等綜合配套改革還將會繼續推進。
國資充實社保：一個都不漏
從 2001 年開始，我國一共實施瞭三輪國有資產充實社保基金的政策，分別是 2001 年的 " 減持國有股籌集全國社保基金 "、2009 年的 " 轉持國有股充實全國社保基金 "、2017 年的 " 劃轉部分國有資本充實社保基金 "。
鄭秉文說，今年《方案》出臺的時間和劃撥比例都超出瞭業界預期。此前業內普遍預計方案會在明年全國兩會期間公佈，但一些地區養老金收支緊張狀況增強瞭國資劃撥社保的迫切性，提前到年底公佈表明，決策部門決定盡早解決這一問題。
董登新對第一財經記者表示，此次劃撥國資充實社保與以往兩次最大的不同在於 " 對國有股的全覆蓋 "，在劃轉范圍內的國企一個都不漏。
截至目前，A 股市場共有 1056 傢國有控股上市公司，在 2009 年 6 月 19 日前，僅有 13 傢 A 股國有控股公司按法定比例減持國有股，直至 2009 年 6 月以後，新上市的國有控股公司才按照 " 轉持 " 新規開始劃轉股份給全國社保基金。
董登新說，在第一次 " 減持國有股 " 和第二次 " 轉持國有股 " 之間的近十年中，我國一些特大型的國企大集團紛紛上市，成瞭國有資本充實社保基金的 " 漏網之魚 "。其中，包括中、建、工、交四大國有銀行，中國石油、中國人壽、中信證券等大批大中型國有企業。
此次《方案》劃轉范圍和力度都值得期待，不僅將中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構都納入劃轉范圍，還要求對全部國有股 " 劃轉 "10%，而前兩次政策規定隻對 IPO（首次公開發行）部分股權或增發部分股權 " 減持 " 或 " 轉持 "10%。
2001 年的國有股減持因對股市造成巨大沖擊而夭折，2009 年的 " 轉持 " 由於規定瞭禁售期，再加之轉持的總量不大，並沒有對股市造成明顯影響。
此次劃轉，財政部在答記者問中明確，一般不涉及上市公司，且強調不會出現大量變現。
根據財政部答在記者問中的表述，劃轉部分國有資本充實社保基金，主要劃轉對象是中央和地方企業集團的股權，一般不涉及上市企業。
財政部還在答記者問中表示，社保基金會等承接主體作為上市企業的國有股東之一，除履行方案中有關禁售期的義務外，國有股權的變動等事項需執行國有股權管理的相關制度規定。同時，社保基金會等承接主體參與持股，將進一步優化上市企業法人治理結構，有利於提升企業經營水平，對資本市場將產生積極正面的影響。
數萬億國資緩解社保缺口
特大型國企納入劃轉范圍將為社保基金帶來一筆規模可觀的基金儲備，董登新保守估計，《方案》全面實施後，此次劃轉國有資本的總額會比目前城鎮職工養老保險基金總結餘翻一番，即達到 7 萬億。
在承接主體方面，《方案》規定，劃轉的中央企業國有股權，由國務院委托社保基金會負責集中持有，單獨核算，接受考核和監督。條件成熟時，經批準，社保基金會可組建養老金管理公司，獨立運營劃轉的中央企業國有股權。
劃轉的地方企業國有股權，由各省級人民政府設立國有獨資公司集中持有、管理和運營。也可將劃轉的國有股權委托本省（區、市）具有國有資本投資運營功能的公司專戶管理。
鄭秉文表示，《方案》確定的全國社保基金理事會成立專門的養老金公司來負責國有股的管理運營與全國社保基金理事會的改革方向一致。下一步全國社保基金理事會可以將股權投資和二級市場的投資分開，股權投資部門專門負責劃撥的國資，股權運營會更加專業化，與養老金制度收入支出缺口的對接會更加嚴密。
鄭秉文還表示，社保基金理事會承接國有股之後，主要的用途並非是變現，而是要用股權投資來調節養老保險基金的資金流，因為這次劃撥力度很大，股權收益也是一筆很可觀的收益，有助於彌補養老金的當期缺口緩解財政壓力。
董登新認為，在全國統籌還沒有實現的情況下，劃轉國有股對於緩解一些地區養老金收支的缺口將起到積極的作用，地方在養老金出現缺口的時候，可以優先向省級的社保基金會或是相關的基金平臺申請資金。
" 一攬子 " 養老金政策在路上
此次國資劃轉還將為今後減稅降費、延遲退休年齡等政策出臺創造條件。
十九大報告提出，按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。
人社部部長尹蔚民在十九大會議期間表示，養老保險基金的可持續發展是 " 老有所養 " 面臨的兩個 " 硬骨頭 " 之一，劃撥國有資產充實社會保障基金是增加基金可持續性的重要舉措。
中國人民大學公共管理學院教授李珍李珍說，劃撥國有資產充實社保基金解決瞭長期以來困擾我國養老保險制度發展的轉制成本問題，當年從企業養老的舊制度轉向社會養老的新制度時，政府沒有為那些 " 老人 "（改革時已經達到退休年齡的人）和 " 中人 "（改革時已經參加工作還沒有到退休年齡的人）繳費而是以視同繳費來對待，導致我國養老費率較高，企業和在職一代個人負擔較重。
1991 年我國開始試點建立企業職工基本養老保險制度，其中設定瞭 " 視同繳費年限 "，即在實行個人繳費制度前，職工的連續工齡可視同繳費年限，這就是所謂的 " 轉制成本 "。
董登新認為，2015 年 1 月 3 日，國務院發佈《關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，即 " 養老金並軌 "，這是為機關事業單位職工進入體制留下的第二個轉制成本。
李珍認為，雖然當年改革時政府沒有一次性承擔轉制成本，但從 2000 年開始就已經由少到多地通過 " 暗補 " 的方式補貼養老保險制度。
第一財經記者查閱歷年的統計公報發現，從 2002 到 2016 年這 15 年間，各級財政對養老金補助已達 3.2 萬億元。2002 年中央財政補助為 408.2 億元，2016 年各級財政補貼已經達到 6511 億元。
《方案》表示，劃轉部分國有資本，基本目標是彌補因實施視同繳費年限政策形成的企業職工基本養老保險基金缺口，促進建立更加公平、更可持續的養老保險制度。《方案》還表示，基本養老保險制度改革是系統工程，應統籌兼顧，考慮長遠，力求在公共財政適度支持的情況下實現精算平衡。
李珍表示，這表明政府對養老保險基金的 " 暗補 " 變成瞭 " 明償 "，將有助於社保制度實現十九大報告所提出的 " 權責清晰 " 的目標。隻有在償還轉制成本的前提下，才能要求養老保險制度去自求平衡。
鄭秉文表示，劃撥國資主要解決的是代際公平的問題，劃撥國資之後在職一代的繳費負擔將有所減輕，這將為供給側改革所要求的減稅降費創造條件。未來養老金債務的支付需要綜合配套改革。如果制度改革不配套，對養老債務的責任分擔，還是沒有從根本上解決。
尹蔚民在《黨的十九大報告輔導讀本》劃出瞭今後一段時期養老保險制度改革的重點，其中包括完善統賬結合制度、劃撥國有資產、出臺延遲退休年齡等備受關註的改革措施。
