文 / 杜濤
中國財政部正在讓此前經歷瞭四年猛跑的 PPP（即政府與社會資本合作）項目熱潮慢下來，並進行規范。
2017 年 11 月 16 日，財政部發出《關於規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（簡稱《通知》），其中明確：進一步規范政府和社會資本合作（PPP）項目運作，防止 PPP 異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量。
據經濟觀察報瞭解，這還是隻是第一步，之後財政部將會繼續出臺規范 PPP 的相關政策。具體措施包括：強化 10% 的支出紅線；強化兩評（財政可承受能力和物有所值評價）並且將建立完善的 PPP 支出監測體系。
一位 PPP 監管部門人士對經濟觀察報坦言，將不規范的 PPP 項目清理出項目庫，是為瞭防范金融風險，監管層從未承諾進入 PPP 項目庫的項目會進行政府擔保或者兜底。
"PPP 項目入庫，是責、權、利的充分劃分，若是項目出現問題，需劃分、劃清責任，它並非財政的隱性擔保，當然進入項目庫對項目會有一定的增信作用。" 這位來自監管部門的人士告訴記者。
禁止和清退
自 2017 年年初以來，財政部就一直不斷地對 PPP 進行規范。
2017 年 11 月 1 日，財政部副部長史耀斌在第三屆中國 PPP 融資論壇中表示在 PPP 改革實踐中，一些地方對新發展理念貫徹還不到位，特別是把 PPP 模式簡單化作為政府的一種投融資手段，產生瞭風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底，重建設輕運營、績效考核不完善，社會資本融資杠桿倍數過高等泛化異化問題，積累瞭一些隱性的風險。
一周後，江蘇省財政廳發佈我國首個地方版強化政府和社會資本合作（PPP）監管的規范文件，從地方層面再度強調嚴禁借 PPP 模式變相舉債融資，堅決防止 PPP 模式異化為地方政府新的融資平臺。
此時中國的 PPP 產業已經發展成瞭總投資額超過十萬億元的投資規模。按照財政部 PPP 中心數據，截至 2017 年 9 月末，全國入庫項目合計 14220 個，累計投資額 17.8 萬億元，覆蓋 31 個省（自治區、直轄市）及新疆兵團和 19 個行業領域。
面對如此龐大的項目庫，財政部也在進行篩選評估。財政部金融司司長王毅公開表示，財政部組織開展項目庫集中清理，對不具備條件、沒有規范開展 " 兩個論證 " 的項目，特別是不具備公共產品屬性、資本金不到位或資本金穿透後不是自有資金、沒有建立長期按效付費機制，以及過度依賴政府付費的項目，要予以剔除。
財政部在 11 月 16 日出臺的《通知》中，明確瞭將被清除出 PPP 項目庫的相關標準。其中不適宜采用 PPP 模式實施的、前期準備工作不到位的、未建立按效付費機制的項目一律不得進入項目庫，已經入庫的也將會被清理。同時，現有項目庫內未按規定開展 " 兩個論證 " 的、不宜繼續采用 PPP 模式實施的、不符合規范運作要求的、構成違法違規舉債擔保的、未按規定進行信息公開的項目將被清退。
PPP 項目庫中不規范的項目隻是這幾年來 PPP 發展的一個縮影。E20 研究院執行院長薛濤認為，地方政府依然沒有改變融資沖動，地方政府經濟建設任務，過度使用 PPP，超過財政承受能力限制范圍使用 PPP。而一些地方政府將一些不適合的項目做成 PPP 項目，造成瞭政府付費類 PPP 項目中，社會資本隻針對前端的工程利潤，規避瞭後期運營。
這些無不意味著中國這輪 PPP 的發展已經到瞭一個拐點。從中國 PPP 的監管部門的態度看，PPP 還會繼續推進，但是 PPP 的推進速度將會降下來。
薛濤認為，這三年政府對 PPP 初步建立瞭一個系統，包括操作流程，管理規范，還有信息系統，更重要的達成瞭推動 PPP 的共識，認識到瞭規范的 PPP 能夠控制地方債務。
但是規范並不意味著停擺，來自 PPP 監管部門的人士告訴經濟觀察報，規范 PPP，是為瞭提質增效，當然 PPP 不會像前三年那樣高速發展。現在，PPP 的發展速度會慢下來，但是效率和質量會提升上去。
資本金穿透
" 資本金穿透 " 的要求，是財政部金融司司長王毅在 2017 年 11 月初的一個公開論壇中提出的。王毅表示，一些地方、一些項目出現瞭自有資金實力不足的現象，舉債借貸參與 PPP，小股大債疊加風險。對此，王毅特別強調，要堅持資本金的管理。" 要求對資本金做真正的穿透，而不要讓政府所謂的各種公共性的基金、投資性的基金小馬拉大車，更不要讓社會的資本參與方用借來的錢作為資本金，再用銀行的錢做運營。"
王毅稱，政府和合作夥伴一定要掏出真金白銀，拿自有資本做資本金。資本金之外可以去融資，但資金結構必須合理。不少社會資本自有資金實力不足，" 穿透 " 看資本金都是借款，" 小馬拉大車 "。這種情況下，社會資本難以分擔長期的風險，PPP 這個好的機制難以發揮應有作用。
對於資本金穿透，在薛濤看來，就是要追查 PPP 中項目的資本金來源，不能是借債，不能是固定的回報。
薛濤給記者分析，為什麼進行資本金穿透，首先避免高杠桿帶來的金融風險，其次便是防止社會資本方的資本金全是借款，沒有達到共擔風險的目的，甚至會從客觀上帶來套工程利潤提前走人的現象。
來自 PPP 監管部門的人士則對經濟觀察報表示，資本金穿透主要是針對資本金不能用債務資金。PPP 主要依靠未來的收益，而不是將資本金虛化。這樣可以打破重工程輕運營的結局，也可以有效的防止運營期間出現問題。" 資本金穿透管理可以有效的去杠桿，降低企業負債，可以迫使金融機構投資 PPP，一是獲得投資利息回報，其次是獲得股權回報，也就是運營利潤回報，還可以獲得資產溢價的增值回報。若是 PPP 項目出現問題，可以用資本金來有效延緩時間，給政府和社會資本尋找到解決公共服務的途徑和方法。這樣 PPP 的速度肯定會降下來，但是質量肯定上去。" 上述來自 PPP 監管部門的人士表示。
王毅還公開指出，地方政府方面，過於重視融資對經濟增長的拉動，而輕視長效機制的塑造；過於重視短期投資效果，而輕視長期風險防范。社會資本方面，註重短期利益而輕視長期運營，" 項目建好就拿錢、項目落地就走人 "。中介組織方面，PPP 剛剛起步，中介組織經驗不足，對 PPP 相關法律、制度、稅收等還在逐步熟悉的過程當中，" 在幹中學、邊幹邊學 "。中介市場缺乏行業自律和政府有效監管，服務水平還有待提高。
王毅表示，財政部下一步將從四個方面來推動 PPP 工作：第一、從單純關註項目落地數量，向關註項目規范性轉變。第二、從重視增量項目，向更加重視存量項目轉變。第三、從關註短期效益，向關註中長期效益轉變。第四、在力所能及的情況下，更好地推動我國企業以 PPP 模式 " 走出去 "，支持 " 一帶一路 " 發展。
據悉，未來財政部將會繼續出臺規范 PPP 的相關政策。比如：強化 10% 的支出紅線，強化兩評（財政可承受能力和物有所值評價）並且將建立完善的 PPP 支出監測體系。
2017 年 11 月 10 日，國傢發展改革委出臺瞭《關於全面深化價格機制改革的意見》（以下簡稱《意見》），對未來三年價格機制改革進行瞭系統謀劃和全面部署。其中提出，完善政府和社會資本合作（PPP）項目價格調整機制，促進政府和社會資本合作模式推廣。
大嶽咨詢總經理金永祥認為，新階段的政策越來越清晰，未來 PPP 從數量上講，總量高峰期已經過瞭，每年地方政府推出的 PPP 項目，2017 年應該是一個高峰，以後數量大幅增加的可能性很小瞭。從 2014 年到現在起飛階段，有些不規范的地方，接下來會越來越規范，從行業上講不是公共服務的項目，風險分配不合理、運作不規范的、不接受上級政府監管的項目被清除出項目庫。政府付費的這扇門越關越緊，價格進行調整，使用者付費的項目會增加。
