小麥最低收購價首降三大主糧調價機制趨明朗
張恒
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2017-11-06
隨著北方人最主要的糧食作物——小麥最低收購價格的下調，中國三大主糧的收購價格政策調整完畢。
這次小麥價格的調整對農產品市場的影響，以及由此牽引的中國農產品價格機制變動，或許正在觸發一場市場化改革的波濤。
10 月 27 日，國傢發改委 12 年來首次調低小麥最低收購價格，明年的小麥（三等）最低收購價為每 50 公斤 115 元，比 2017 年下調 3 元；而在今年 2 月份，三種稻谷價格也經歷瞭 13 年以來的首次全面下調。再往前回看，2016 年開始的玉米收儲制度改革，通過 " 市場化收購 " 加 " 補貼 " 的新機制，已經率先完成玉米定價的市場化。至此，三大主糧的價格機制調整已經明朗。
中國宏觀經濟研究院副研究員卞靖接受經濟觀察報記者采訪時說，在農產品價格形成機制改革的大背景下，今年小麥最低收購價格首次下調，是我國農業補貼政策更加市場化、更加反映供求關系的一種政策取向表現。此次下調打破瞭小麥最低收購價格自 2006 年實施以來持續上漲或持平的態勢，是一種方向性的轉變，對於完善最低收購價格政策具有標志性意義。
農業部小麥全產業鏈首席分析師、農業部農經經濟研究中心研究員曹慧告訴經濟觀察報，從國際市場來看，國際小麥價格一直下降，國內外小麥差價已經達到瞭歷史的高點，且從去年開始在個別的月份出現配額外進口小麥的現象。" 配額外的關稅是 65%，也就是說加上 65% 的關稅的話，進口小麥比國產優質麥到南方的價格還要低，這樣就危險瞭。如果以後超配額進口形成常態，中國的糧食市場調控政策將大打折扣。"
業界還存在較激進的觀點。經濟觀察報瞭解到，有專傢向政府有關部門提出，小麥、稻谷兩大口糧應該像玉米一樣，調整為市場定價機制。但是主管部門認為，一步到位的調整存在風險，農民看到這樣的強烈信號後，可能會因為收益原因放棄種植，導致糧食生產滑坡。考慮到 2003 年糧食生產大幅滑坡後的困難恢復，從國傢糧食安全，農產品市場、農民利益等角度出發，主管部門采取瞭審慎穩妥的態度。
" 隻漲不跌違背價值規律 "
據國傢發改委官網 10 月 27 日發佈的《關於公佈 2018 年小麥最低收購價格的通知》稱，2018 年國傢繼續在小麥主產區實行最低收購價政策。綜合考慮糧食生產成本、市場供求、國內外市場價格和產業發展等各方面因素，經國務院批準，2018 年生產的小麥（三等）最低收購價為每 50 公斤 115 元，比 2017 年下調 3 元。
經濟觀察報記者發現，本次調整是 12 年來國傢首次下調小麥最低收購價格。12 年來，中國的小麥（三等，下同）最低收購價從 2006 年的每 50 公斤白小麥 72 元、紅小麥 69 元，調整到 2018 年最低收購價為每 50 公斤 115 元。而此前的小麥價格均保持連年上漲或不變的情況，如小麥最低收購價格 2008 年至 2013 年連續 6 年上漲，而 2014 年至 2017 年連續 4 年保持不變。
中國 2004 年全面放開糧食收購市場和收購價格，糧食價格由市場形成。糧食價格放開後，為保護農民利益和種糧積極性，2004 年、2006 年起國傢在主產區分別對稻谷、小麥兩個重點糧食品種實行最低收購價政策。
按照新的政策，新糧上市後，農民隨行就市出售糧食。當主產區市場價格下跌較多、低於最低收購價時，國傢指定企業（中儲糧公司）按照最低收購價格入市收購，引導市場糧價合理回升。
但是，最低收購價格政策保護農民利益的同時，也使得政府成為收購者的角色。曹慧告訴經濟觀察報，最低收購價政策承擔的功能偏多，既要保證農業的生產，又要保證農民的收入。在目前形勢下，很明顯這兩個目標很難同時達到。以後中國需要探討的是最低收購價政策的目標單一化，最重要的是避免農民賣糧難。在保證農民收益的目標方面，可以轉換為采用其他補貼政策。" 農產品價格支持政策在我國糧食生產的歷史上起到瞭重要作用，但同時也應看到，政策實施十多年來，隻漲不跌的最低收購價格明顯違背瞭價值規律，扭曲瞭市場機制，負面影響越來越突出。" 卞靖告訴經濟觀察報，雖然農產品是一種具有公共屬性的特殊商品，不能完全市場化，但從國內外成功的實踐經驗看，其支持政策仍應盡可能地發揮市場作用，盡量減少政策對市場運行產生的影響。
決策層很快意識到瞭這一點，對農民增收的保護逐漸向非主要依靠糧食補貼方向轉移。口糧最低收購價政策調整越來越迫切，而首個突破口是稻谷。今年 2 月份，國傢發改委 13 年來首次下調 2017 年稻谷最低收購價格，從公佈價格來看，2017 年早秈稻、中晚秈稻和粳稻最低收購價格分別為每斤 1.3 元、1.36 元、1.5 元，比 2016 年分別下調瞭 3 分、2 分、5 分。
中央農村工作領導小組辦公室主任韓俊在 9 月 29 日國新辦新聞發佈會上表示，主糧產品的最低保護價一直是重大農業問題，由於今年稻谷供大於求，所以今年早秈稻、中晚秈稻和粳稻最低保護價分別下調瞭每斤 3 分錢、2 分錢、5 分錢。韓俊說，下一步將繼續合理調整稻谷的最低收購價水平，形成合理比價關系，並研究消化政策性稻谷庫存的辦法。
實際上，中國重要農產品價格形成機制和收儲制度改革已經進行瞭五年。棉花、大豆已經實施瞭目標價格改革，油菜籽、玉米已經取消瞭臨時收儲政策。韓俊介紹，采用最低收購價制度的水稻與小麥也正在研究水稻去庫存政策，今後水稻和小麥的最低收購價將會更有彈性，反映市場需求變化。
中國正在推進的棉花目標價格改革，探索的是農產品價格主要由市場供求形成、價格與政府補貼脫鉤方式，可以稱為是農業供給側結構性改革實踐。
玉米價格的市場化
農產品目標價格是指政府設定的農產品價格，但是目標價格的形成則完全由市場的供給關系決定。當實際市場價格高於目標價格時，補貼低收入消費者；而當市場價格低於目標價格時，則按差價補貼生產者。這既發揮瞭市場機制在資源配置中的決定性作用，同時也明確瞭政府對農業農村發展所負有的責任。
2016 年開始的玉米收儲制度改革正是采取的目標價格。這年，國傢在內蒙古和東北三省按照 " 市場定價、價補分離 " 的原則，將以往的玉米臨時收儲政策調整為 " 市場化收購 " 加 " 補貼 " 的新機制，玉米價格由市場形成，供求關系靠市場調節，生產者隨行就市出售玉米，鼓勵各類市場主體自主入市收購。
玉米是當前我國最大的糧食品種，具有需求彈性大、產業鏈條長、國內外市場關聯程度高等特點。改革玉米收儲制度被定位為推進農業供給側結構性改革的重要決策部署、推進農業供給側結構性改革的一場硬仗、創新農產品市場調控的重大制度性改革。
2007 年起，為瞭保障農民收入和玉米生產積極性，國傢在東北地區實行玉米臨時收儲政策，對農戶生產出售的部分糧食進行購買收儲。自 2007 年開始，玉米臨儲價格從 0.69 元 / 斤，逐年攀升至 2014 年的 1.11 元 / 斤。到 2015 年，國內玉米價格比國際市場上每噸約高出 600 元左右，導致國產玉米大量寄存在國庫，市場上充斥著進口玉米。
實行瞭 8 年的玉米臨儲政策被取消之前，國內玉米面臨庫存較高、國內外糧食價差拉大、畜牧飼料和糧食深加工企業整體不振、糧食消費需求乏力、新糧上市加大市場供應壓力等問題。開展糧食市場化改革既有助於消化不斷高企的糧食庫存，也將促進國內糧食市場價格逐步與國際糧價接近。
然而，和玉米一起構成中國三大主糧的小麥、稻谷仍在實行最低收購價格制度。從糧食安全的角度看，中國的政策是 " 谷物基本自給，口糧絕對安全 "。而從自身屬性來講，後兩者是兩大口糧。
曹慧告訴經濟觀察報，玉米是谷物，屬於基本自給范疇，而稻谷和小麥是基本口糧，要保證絕對安全。所以我國在改革上，玉米比較徹底，實行市場定價加補貼的政策。而稻谷和小麥是重要口糧，且種植面積比較廣，所以中國保留瞭最低收購價這樣一個政策，實行漸進的改革方式。目前政策調整最重要的是增加最低收購價的彈性，這麼多年來中國的最低收購價基本是上漲趨勢，讓大傢形成瞭最低收購價格隻能漲不能跌的錯誤印象。國傢這次傳遞一個信號就是，最低收購價可升可降，是有彈性的。
中國宏觀經濟研究院副研究員卞靖認為，目前糧食最低收購價下調也有現階段供求關系的原因。在糧食連年豐收、供給不斷增加、國內外糧食價格倒掛的情況下，國內糧食價格卻一直上漲或保持不變，這是明顯與市場供求關系不符，違背瞭市場規律。最低收購價格的不斷上漲或維持不變，在維護種糧農戶利益的同時，實際上損害瞭養殖戶、糧食加工企業和國傢在內的產業鏈其他各方的利益，導致加工企業和養殖戶原料成本高企、國傢收購和倉儲的財政負擔不斷攀升，最低收購價下調勢在必行。
最低收購價去還是留？
稻谷、小麥是否也會像玉米一樣，取消最低收購價格？
曹慧認為，價格支持政策曾是發達國傢 20 世紀 90 年代以前最常用的手段，但近年來，美歐日韓等主要發達國傢和地區積極推動農業政策從價格支持向直接補貼轉型，盡可能減少使用具有扭曲市場作用的政策措施。我國也會經歷這樣的過程。現在最低收購價的政策框架還保留，但是定價水平和具體實施措施方面還會變。我國也會探討一方面能夠保證口糧供應，另一方面也能保證農民收益的綜合制度。
據國傢發改委、國傢糧食局 2016 年末印發的《糧食行業 " 十三五 " 發展規劃綱要》，" 十三五 " 期間，我國將繼續執行並完善稻谷、小麥最低收購價政策，積極穩妥推進玉米收儲制度改革，調整完善大豆目標價格政策，完善油菜籽收購政策。針對改革完善糧食收購制度，綱要提出穩步推進糧食收購資金來源多元化，滿足糧食收購資金需求。
多位業內專傢表示，本次小麥最低收購價格調整，更多地是在釋放一種價格市場化的信號。曹慧告訴經濟觀察報，下調對農民和市場主體來講，代表國傢會繼續支持這個產業，但是會進行改革的趨向。
中國農科院農業經濟與發展研究所研究員王秀東則認為，這次調整傳遞瞭兩個信號，一是小麥最低收購價格政策保持不變，二是收購價格是根據市場情況進行調整，目的是保證糧食市場穩定，保護種糧農戶的利益。
事實上，小麥和稻谷最低收購價格的調整，應該放在整個農產品價格機制調整的背景中看待。農產品最低收購價下調的背景是，從 2014 年開始，國傢開始調整重要農產品的價格形成和收儲制度。2014 年棉花、大豆最低收購價開始調整，2015 年玉米最低收儲制度調整，2016 年開始取消，改為市場收購和補貼共存的模式。" 其實玉米、水稻、小麥之間是有比價關系的，玉米價格下調之後，如果水稻和小麥不調，會直接影響到作物之間的比價，從而影響種糧農民的利益。中國的水稻庫存也很大，且比玉米更不耐儲存，所以稻谷的價格必須要首先調整。" 曹慧告訴經濟觀察報，小麥也是一樣的，小麥、水稻、玉米不管在生產，還是消費都有一定的替代關系。後兩者的價格調整後，小麥也必然會調。
調整小麥最低收購價的好時機
從調整時間來看，同樣作為重要口糧，小麥比稻谷要晚一年。曹慧認為，今年的小麥質量比去年好很多，也是豐收的一年，這幾年農民種糧的成本也比較平穩尤其是最低收購價收購以後，也就是 9 月以後，小麥的價格比較堅挺。所以說今年是調整小麥最低收購價的一個好時機。
如果放在農業供給側改革的背景中看，糧食作物的最低收購價格調整，直接影響市場供給。而種植面積的調整，正是因為目前農業供給側結構失衡。農業部數據顯示，籽粒玉米近兩年累計調減瞭種植面積近 5000 萬畝，與此同時，大豆面積增加瞭 1600 多萬畝。
農業部部長韓長賦在今年兩會中表示，2016 年的玉米種植面積已經調減瞭近 3000 萬畝，農業部希望今年能夠調減到 4000 萬畝，經評估，今年由於實行玉米收儲制度的改革，玉米價格向市場回歸，這會引導農民進一步調整結構。
今年 4 月 24 日，農業部新聞發佈會上，農業部市場與經濟信息司司長唐珂表示，據國傢糧食局最新發佈的數據，截至 4 月 23 日，東北地區累計收購玉米 9953.3 萬噸，同比減少 4831.6 萬噸；在價格方面，農業部監測東北農戶地頭出售價格同比跌幅超過 20%，今年 1 月下旬到 2 月下旬價格最低跌至每斤 0.63 元左右（14% 水分）。" 小麥和稻谷是口糧，重要性和玉米不一樣。今後小麥和稻谷的價格改革總的思路，還是要保留基本的政策框架，但是要增加政策的彈性。也就是說，要讓今後價格更加準確地體現市場供求關系。" 韓俊在前述發佈會上表示，如果價格信號過度扭曲，像玉米一樣，就要遵循市場規律調整收購價。
今年 4 月 10 日，國務院發佈《國務院關於建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的指導意見》指出，我國農業生產基礎還不牢固，工業化、城鎮化發展和農業生產用地矛盾不斷凸顯，保障糧食和重要農產品供給任務仍然艱巨。
卞靖認為，從對市場的影響看，此次小麥最低收購價格下調對市場的影響總體不大。首先，由於本次調價幅度較小，每斤下調 0.03 元，即每噸也隻有 60 元，價格效應有限。其次，與玉米不同，小麥的產業鏈相對較短，與其他農產品的種植替代性相對較低，在已經形成機械化生產、收割方式的實現情況下，基本不會因此次小幅度調價而在生產端有大的變化。" 由於 2016 年和 2017 年稻谷最低收購價格已連續兩年下調，同時，2017 年中央一號文件明確提出農業供給側結構性改革的任務之一，就是要‘堅持並完善稻谷、小麥最低收購價政策 , 合理調整最低收購價水平 , 形成合理比價關系’，因而市場對於小麥最低收購價下調已有明確預期，並已在前期釋放，不會對市場產生太大影響。" 卞靖說。
中央農村工作領導小組辦公室主任韓俊曾在新聞發佈會上表示，最低收購價格調整總的思路，還是要保留基本的政策框架，但是要增加政策的彈性。" 也就是說，要讓今後價格更加準確的體現市場供求關系。"
經濟觀察報瞭解到，農產品最低收購價政策完善後，農業部主抓的工作是，采取優質專用小麥的生產，提高糧食產品的競爭力，保護農民的收益。從整個農業供給側結構性改革方面說，糧食價格的逐漸市場化，農業部將幫助農民提高糧食質量，促進農民增收。
三大主糧收購價格下調，更多地被認為是在釋放一個信號，一方面避免生產的進一步擴張，另一方面穩中略調的做法可以防止市場出現滑坡。有關方面透露，稻谷、小麥後續是否像玉米一樣進行價格機制改變，要依據後續市場的反應和變化。
