導讀：周小川認為，科學防控風險，處理好治標和治本的辯證關系，要把握四個基本原則：
一是回歸本源，
二是優化結構，
三是強化監管，
四是市場導向。
來源丨 21 世紀經濟報道（jjbd21）
記者丨張奇 北京報道
11 月 4 日晚間，央行官網發佈瞭央行行長周小川在《黨的十九大報告輔導讀本》中撰寫的署名文章——守住不發生系統性金融風險的底線。
文章系統論述瞭當前金融風險現狀、產生原因和防范措施。
周小川認為，主動防控系統性金融風險要靠加快金融改革開放：
首先，改革開放提高瞭金融體系的整體健康性。一是基本金融制度逐步健全；二是人民幣國際化和金融業雙向開放促進瞭金融體系不斷完善。
其次，改革開放促進瞭金融機構和市場的結構優化。
" 當前存貸匯、債券交易等傳統業務合規穩健，與改革開放初期金融業存在的賬外經營、挪用客戶資金、亂集資等混亂局面已不可同日而語，金融業已發展到瞭更高層次的市場準入，以及更廣泛參與國際國內金融市場的階段。" 周小川稱。
他認為，總體看我國金融形勢是好的，但當前和今後一個時期我國金融領域尚處在風險易發高發期是：
一是宏觀層面的金融高杠桿率和流動性風險。
二是微觀層面的金融機構信用風險。
三是跨市場跨業態跨區域的影子銀行和違法犯罪風險。
" 高杠桿是宏觀金融脆弱性的總根源，在實體部門體現為過度負債，在金融領域體現為信用過快擴張。" 周小川稱。2016 年末，我國宏觀杠桿率為 247%，其中企業部門杠桿率達到 165%，高於國際警戒線，部分國有企業債務風險突出，" 僵屍企業 " 市場出清遲緩。一些地方政府也以各類 " 名股實債 " 和購買服務等方式加杠桿。
此外，一些金融機構和企業利用監管空白或缺陷 " 打擦邊球 "，套利行為嚴重。
理財業務多層嵌套，資產負債期限錯配，存在隱性剛性兌付，責權利扭曲。各類金融控股公司快速發展，部分實業企業熱衷投資金融業，通過內幕交易、關聯交易等賺快錢。部分互聯網企業以普惠金融為名，行龐氏騙局之實，線上線下非法集資多發，交易場所亂批濫設，極易誘發跨區域群體性事件。少數金融 " 大鱷 " 與握有審批權監管權的 " 內鬼 " 合謀，火中取栗，實施利益輸送，個別監管幹部被監管對象俘獲，金融投資者消費者權益保護尚不到位。
周小川分析稱，金融風險的成因具體而言是實體經濟結構性失衡和逆周期調控能力、金融企業治理和金融業對外開放程度不足以及監管體制機制缺陷的鏡像反映：
一是宏觀調控和金融監管的體制問題引致風險的系統性。
二是治理和開放的機制缺陷引致風險的易發多發性。
他認為，科學防控風險，處理好治標和治本的辯證關系，要把握四個基本原則：
一是回歸本源，服從服務於經濟社會發展，避免金融脫實向虛和自我循環滋生、放大和擴散風險。
二是優化結構，完善金融機構、金融市場、金融產品體系，夯實防控風險的微觀基礎。
三是強化監管，提高防范化解金融風險能力，將金融風險對經濟社會的沖擊降至最低。
四是市場導向，發揮市場在金融資源配置中的決定性作用，減少各種幹預對市場機制的扭曲。
具體而言有三方面工作：
首先是堅持問題導向，推進金融機構和金融市場改革開放：
一是增強金融服務實體經濟能力；
二是深化金融市場改革，優化社會融資結構；
三是不斷擴大金融對外開放，以競爭促進優化與繁榮。
其次是堅持底線思維，完善金融管理制度。一是加強和改進中央銀行宏觀調控職能，健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架；二是健全金融監管體系，加強統籌協調。
再次是加強黨的領導，確保金融改革發展正確方向。
周小川認為，中央監管部門要統籌協調。建立國務院金融穩定發展委員會，強化人民銀行宏觀審慎管理和系統性風險防范職責，切實落實部門監管職責。充分利用人民銀行的機構和力量，統籌系統性風險防控與重要金融機構監管，對綜合經營的金融控股公司、跨市場跨業態跨區域金融產品，明確監管主體，落實監管責任，統籌監管重要金融基礎設施，統籌金融業綜合統計，全面建立功能監管和行為監管框架，強化綜合監管。統籌政策力度和節奏，防止疊加共振。
同時，中央和地方金融管理要統籌協調。發揮中央和地方兩個積極性，全國一盤棋，監管無死角。中央金融監管部門進行統一監管指導，制定統一的金融市場和金融業務監管規則，對地方金融監管有效監督，糾偏問責。地方負責地方金融機構風險防范處置，維護屬地金融穩定，不得幹預金融機構自主經營。嚴格監管持牌機構和堅決取締非法金融活動要統籌協調。金融監管部門和地方政府要強化金融風險源頭管控，堅持金融是特許經營行業，不得無證經營或超范圍經營。一手抓金融機構亂搞同業、亂加杠桿、亂做表外業務、違法違規套利，一手抓非法集資、亂辦交易場所等嚴重擾亂金融市場秩序的非法金融活動。穩妥有序推進互聯網金融風險專項整治工作。監管權力和責任要統籌協調。建立層層負責的業務監督和履職問責制度。
附全文：守住不發生系統性金融風險的底線
金融是國傢重要的核心競爭力，黨中央高度重視防控金融風險、保障金融安全。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央領導下，面對國際金融危機持續影響和國內經濟 " 三期疊加 " 的嚴峻挑戰，金融系統大力推進改革創新，切實加強宏觀調控和金融監管，金融機構實力不斷上升，金融產品日益豐富，金融服務普惠性提高，多層次金融市場逐步健全，金融基礎設施日趨完善，金融體系防控風險能力顯著增強。黨的十九大要求，" 深化金融體制改革，增強金融服務實體經濟能力，提高直接融資比重，促進多層次資本市場健康發展，健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架，深化利率和匯率市場化改革。健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線 "。這是習近平新時代中國特色社會主義思想在金融領域的根本要求，是金融發展一般規律與我國金融改革實踐探索相結合的科學部署，是指導金融改革發展穩定的行動指南，是做好新時代金融工作的根本遵循。
一、主動防控系統性金融風險要靠加快金融改革開放
在今年 7 月召開的第五次全國金融工作會議上，習近平總書記對金融工作作出瞭一系列重大判斷、重要決策和明確要求：" 黨的十八大以來，我國金融改革發展取得瞭新的重大成就。回顧改革開放以來我國金融業發展歷程，解決影響和制約金融業發展的難題必須深化改革。"" 不斷擴大金融對外開放。通過競爭帶來優化和繁榮。"" 防止發生系統性金融風險是金融工作的根本性任務，也是金融工作的永恒主題。要把主動防范化解系統性金融風險放在更加重要的位置 "。應對系統性風險，主題是防范，關鍵是主動。改革開放是主動防范化解系統性金融風險的歷史經驗和未來抉擇。
（一）改革開放提高瞭金融體系的整體健康性
一是基本金融制度逐步健全。改革開放特別是黨的十八大以來，我國的貨幣政策和金融監管制度立足國情，與國際標準接軌，探索構建宏觀審慎政策框架，建立存款保險制度，防控系統性風險沖擊的能力增強。股市、債市、衍生品和各類金融市場基礎設施等 " 四梁八柱 " 都已搭建完成，市場容量位列世界前茅。
二是人民幣國際化和金融業雙向開放促進瞭金融體系不斷完善。人民幣加入國際貨幣基金組織特別提款權貨幣籃子，我國參與國際金融治理地位顯著提升。一些國際金融機構參與我國金融業，促進瞭金融市場競爭，提升瞭國內金融機構經營水平和抗風險能力，國內金融機構 " 走出去 " 也取得積極進展，當前我國工農中建四大銀行都是全球系統重要性金融機構，銀行業較低的不良資產率、較高的資本充足率和盈利能力均處於世界領先水平。
（二）改革開放促進瞭金融機構和市場的結構優化
金融體系踐行 " 創新、協調、綠色、開放、共享 " 的發展理念，全面深化利率和匯率市場化改革，著力完善金融企業法人治理，積極穩妥鼓勵金融機構組織體系、金融產品和服務創新，系統推進多層次資本市場建設，引進並培育多元化市場主體，服務實體經濟效率和抗風險能力明顯提升。社會融資規模存量從 2011 年的 76.7 萬億元增加到 2016 年的 156 萬億元，直接融資比例從 15.9% 提高到 23.8%。當前存貸匯、債券交易等傳統業務合規穩健，與改革開放初期金融業存在的賬外經營、挪用客戶資金、亂集資等混亂局面已不可同日而語，金融業已發展到瞭更高層次的市場準入，以及更廣泛參與國際國內金融市場的階段。
二、防止發生系統性金融風險是金融工作的永恒主題
（一）準確判斷我國當前面臨的金融風險
習近平總書記反復強調，" 金融安全是國傢安全的重要組成部分，準確判斷風險隱患是保障金融安全的前提 "。總體看，我國金融形勢是好的，但當前和今後一個時期我國金融領域尚處在風險易發高發期，在國內外多重因素壓力下，風險點多面廣，呈現隱蔽性、復雜性、突發性、傳染性、危害性特點，結構失衡問題突出，違法違規亂象叢生，潛在風險和隱患正在積累，脆弱性明顯上升，既要防止 " 黑天鵝 " 事件發生，也要防止 " 灰犀牛 " 風險發生。
一是宏觀層面的金融高杠桿率和流動性風險。高杠桿是宏觀金融脆弱性的總根源，在實體部門體現為過度負債，在金融領域體現為信用過快擴張。2016 年末，我國宏觀杠桿率為 247%，其中企業部門杠桿率達到 165%，高於國際警戒線，部分國有企業債務風險突出，" 僵屍企業 " 市場出清遲緩。一些地方政府也以各類 " 名股實債 " 和購買服務等方式加杠桿。2015 年年中的股市異常波動，以及一些城市出現房地產價格泡沫化，就與場外配資、債券結構化嵌套和房地產信貸過快發展等加杠桿行為直接相關。一些高風險操作打著 " 金融創新 " 的幌子，推動泡沫在多個市場積聚。國際經濟復蘇乏力，主要經濟體政策外溢效應等也使我國面臨跨境資本流動和匯率波動等外部沖擊風險。
二是微觀層面的金融機構信用風險。近年來，不良貸款有所上升，侵蝕銀行業資本金和風險抵禦能力。債券市場信用違約事件明顯增加，債券發行量有所下降。信用風險在相當大程度上影響社會甚至海外對我金融體系健康性的信心。
三是跨市場跨業態跨區域的影子銀行和違法犯罪風險。一些金融機構和企業利用監管空白或缺陷 " 打擦邊球 "，套利行為嚴重。理財業務多層嵌套，資產負債期限錯配，存在隱性剛性兌付，責權利扭曲。各類金融控股公司快速發展，部分實業企業熱衷投資金融業，通過內幕交易、關聯交易等賺快錢。部分互聯網企業以普惠金融為名，行龐氏騙局之實，線上線下非法集資多發，交易場所亂批濫設，極易誘發跨區域群體性事件。少數金融 " 大鱷 " 與握有審批權監管權的 " 內鬼 " 合謀，火中取栗，實施利益輸送，個別監管幹部被監管對象俘獲，金融投資者消費者權益保護尚不到位。
（二）科學分析金融風險的成因
習近平總書記深刻指出：" 透過現象看本質，當前的金融風險是經濟金融周期性因素、結構性因素和體制性因素疊加共振的必然後果 "。具體而言，當前的金融風險隱患是實體經濟結構性失衡和逆周期調控能力、金融企業治理和金融業對外開放程度不足以及監管體制機制缺陷的鏡像反映。
一是宏觀調控和金融監管的體制問題引致風險的系統性。在宏觀調控上，對貨幣 " 總閘門 " 的有效管控受到幹擾。在風險醞釀期，行業和地方追求增長的積極性很高，客觀上希望放松 " 銀根 "，金融活動總體偏活躍，貨幣和社會融資總量增長偏快容易使市場主體產生錯誤預期，滋生資產泡沫。當風險積累達到一定程度，金融機構和市場承受力接近臨界點，各方又呼籲增加貨幣供應以救助。宏觀調控很難有糾偏的時間窗口。在監管體制機制上，在新業態新機構新產品快速發展，金融風險跨市場、跨行業、跨區域、跨境傳遞更為頻繁的形勢下，監管協調機制不完善的問題更加突出。監管定位不準，偏重行業發展，忽視風險防控。" 鐵路警察，各管一段 " 的監管方式，導致同類金融業務監管規則不一致，助長監管套利行為。系統重要性金融機構缺少統籌監管，金融控股公司存在監管真空。統計數據和基礎設施尚未集中統一，加大瞭系統性風險研判難度。中央和地方金融監管職能不清晰，一些金融活動遊離在金融監管之外。
二是治理和開放的機制缺陷引致風險的易發多發性。在公司治理上，國有金融資本管理體制仍未完全理順，資本對風險的覆蓋作用未充分體現，金融機構公司治理仍不健全，股東越位、缺位或者內部人控制現象較普遍，發展戰略、風險文化和激勵機制扭曲。在開放程度上，部分行業保護主義仍較流行，金融監管規制較國際通行標準相對落後，金融機構競爭力不足，風險定價能力弱，金融市場不能有效平抑羊群效應、資產泡沫和金融風險。境內外市場不對接，內外價差也造成套戥機會，一些機構傾向跨境投機而非紮實經營。
三、防控金融風險要立足於標本兼治、主動攻防和積極應對兼備
科學防控風險，處理好治標和治本的辯證關系，要把握四個基本原則：一是回歸本源，服從服務於經濟社會發展，避免金融脫實向虛和自我循環滋生、放大和擴散風險。二是優化結構，完善金融機構、金融市場、金融產品體系，夯實防控風險的微觀基礎。三是強化監管，提高防范化解金融風險能力，將金融風險對經濟社會的沖擊降至最低。四是市場導向，發揮市場在金融資源配置中的決定性作用，減少各種幹預對市場機制的扭曲。
（一）堅持問題導向，推進金融機構和金融市場改革開放
一是增強金融服務實體經濟能力。金融和實體經濟是共生共榮的關系，服務實體經濟是金融立業之本，也是防范金融風險的根本舉措。為實體經濟發展創造良好貨幣金融環境。要著力加強和改進金融調控，堅持以供給側結構性改革為主線，以解決融資難融資貴問題為抓手，加強貨幣政策與其他相關政策協調配合，在穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等方面形成調控合力。回歸金融服務實體經濟本源。金融業要專註主業，註重發展普惠金融、科技金融和綠色金融，引導更多金融資源配置到經濟社會發展的重點領域和薄弱環節。強化金融機構防范風險主體責任。既要塑造金融機構資產負債表的健康，也要促進公司治理、內控體系、復雜金融產品交易清算的健康。要嚴把市場準入關，加強金融機構股東資質管理，防止利益輸送、內部交易、幹預金融機構經營等行為。建立健全金融控股公司規制和監管，嚴格限制和規范非金融企業投資金融機構，從制度上隔離實業板塊和金融板塊。推進金融機構公司治理改革，切實承擔起風險管理、遏制大案要案滋生的主體責任。
二是深化金融市場改革，優化社會融資結構。積極有序發展股權融資，穩步提高直接融資比重。拓展多層次、多元化、互補型股權融資渠道，改革股票發行制度，減少市場價格（指數）幹預，從根上消除利益輸送和腐敗滋生土壤。加強對中小投資者權益的保護，完善市場化並購重組機制。用好市場化法治化債轉股利器，發展私募股權投資基金（PE）等多元化投資主體，切實幫助企業降低杠桿率，推動 " 僵屍企業 " 市場出清。積極發展債券市場，擴大債券融資規模，豐富債券市場品種，統一監管標準，更好滿足不同企業的發債融資需求。深化市場互聯互通，完善金融基礎設施。拓展保險市場的風險保障功能，引導期貨市場健康發展。
三是不斷擴大金融對外開放，以競爭促進優化與繁榮。從更高層面認識對外開放的意義，堅持擴大對外開放的大方向，不斷推動有關政策改革，更好實現 " 三駕馬車 " 的對外開放：一是貿易投資的對外開放。二是深化人民幣匯率形成機制改革，既要積極有為，紮實推進，又要順勢而為，水到渠成。三是減少外匯管制，穩步推進人民幣國際化，便利對外經濟活動，穩妥有序實現資本項目可兌換。同時，在維護金融安全的前提下，放寬境外金融機構的市場準入限制，在立足國情的基礎上促進金融市場規制與國際標準進一步接軌和提高。
（二）堅持底線思維，完善金融管理制度
一是加強和改進中央銀行宏觀調控職能，健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架。隨著我國金融體系的杠桿率、關聯性和復雜性不斷提升，要更好地將幣值穩定和金融穩定結合起來。貨幣政策主要針對整體經濟和總量問題，保持經濟穩定增長和物價水平基本穩定。宏觀審慎政策則直接和集中作用於金融體系，著力減緩因金融體系順周期波動和跨市場風險傳染所導致的系統性金融風險。
二是健全金融監管體系，加強統籌協調。中央監管部門要統籌協調。建立國務院金融穩定發展委員會，強化人民銀行宏觀審慎管理和系統性風險防范職責，切實落實部門監管職責。充分利用人民銀行的機構和力量，統籌系統性風險防控與重要金融機構監管，對綜合經營的金融控股公司、跨市場跨業態跨區域金融產品，明確監管主體，落實監管責任，統籌監管重要金融基礎設施，統籌金融業綜合統計，全面建立功能監管和行為監管框架，強化綜合監管。統籌政策力度和節奏，防止疊加共振。中央和地方金融管理要統籌協調。發揮中央和地方兩個積極性，全國一盤棋，監管無死角。中央金融監管部門進行統一監管指導，制定統一的金融市場和金融業務監管規則，對地方金融監管有效監督，糾偏問責。地方負責地方金融機構風險防范處置，維護屬地金融穩定，不得幹預金融機構自主經營。嚴格監管持牌機構和堅決取締非法金融活動要統籌協調。金融監管部門和地方政府要強化金融風險源頭管控，堅持金融是特許經營行業，不得無證經營或超范圍經營。一手抓金融機構亂搞同業、亂加杠桿、亂做表外業務、違法違規套利，一手抓非法集資、亂辦交易場所等嚴重擾亂金融市場秩序的非法金融活動。穩妥有序推進互聯網金融風險專項整治工作。監管權力和責任要統籌協調。建立層層負責的業務監督和履職問責制度。
（三）加強黨的領導，確保金融改革發展正確方向
黨的十九大對金融改革開放和防范系統性風險明確瞭頂層設計。堅持黨中央對金融工作的集中統一領導，增強 " 四個意識 "，落實全面從嚴治黨要求，確保國傢金融安全。
一是按照黨中央決策落實各項工作部署。樹立全局觀念，相互配合支持，堅決貫徹落實金融領域重大方針政策、重大改革開放戰略及規劃，精心組織實施金融監管改革、金融機構改革、金融市場改革和防控金融風險的各項措施。
二是加強金融系統黨的領導和黨的建設。黨的領導同金融企業法人治理必須一體化，必須貫徹到公司治理全過程。二十國集團領導人安塔利亞峰會審議通過瞭《二十國集團 / 經濟合作與發展組織公司治理原則》，我們有條件推進改革與創新，形成符合我國國情的金融企業公司治理機制。
三是貫徹黨管幹部原則，發揮黨管人才優勢。金融業是人才和智力密集的行業。有優秀的經營人才隊伍，金融資源配置和風險管理效率就可以提高。有優秀的監管人才隊伍，金融安全就能得到保障。建設好金融系統領導班子，建設一支政治過硬、作風優良、業務精通的高素質金融人才隊伍。
站在新的歷史起點上，金融系統要堅定貫徹黨的十九大部署，更加緊密團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，全面落實黨中央戰略部署，遵循金融發展規律，深化金融改革，提高金融服務實體經濟能力，促進經濟和金融良性循環、健康發展，著力防范系統性金融風險。
